Legitimate Expectation, Menjaga Kepastian saat Aturan Pajak Berubah

“TAXES are what we pay for civilized society.”

Pernyataan Oliver Wendell Holmes Jr. tersebut mengingatkan bahwa pajak merupakan bagian dari hubungan antara negara dan masyarakat. Pajak tidak berhenti pada soal berapa rupiah yang harus dibayar. Di balik kewajiban tersebut terdapat hubungan yang dibangun melalui hukum.

Negara memperoleh kewenangan untuk memungut pajak, sedangkan wajib pajak berhak mengetahui aturan yang menjadi dasar kewajibannya dan memperkirakan konsekuensi dari keputusan ekonominya.

Namun, persoalan muncul ketika aturan perpajakan berubah dalam waktu yang relatif singkat. Perubahan kebijakan memang tidak dapat dihindari. Dalam banyak keadaan, perubahan tersebut merupakan respons atas kondisi di luar kendali negara.

Contoh, lonjakan harga energi, gangguan rantai pasok global, perlambatan ekonomi, pandemi Covid-19 hingga kebutuhan menjaga penerimaan negara dapat mendorong pemerintah menyesuaikan kebijakan fiskal.

Di sisi lain, wajib pajak tentu harus membuat keputusan berdasarkan aturan yang sedang berlaku. Namun demikian, kontrak, investasi, harga jual, dan perencanaan usaha tidak selalu dapat disesuaikan secepat perubahan regulasi.

Contohnya bisa dilihat dari dinamika pengaturan PPN pada awal 2025. Tarif PPN awalnya ditetapkan 12% dalam UU Harmonisasi Peraturan Perpajakan (HPP). Namun, dalam pelaksanaannya, aturannya disesuaikan sehingga tarif 12% hanya berlaku untuk barang mewah.

Nah, pertanyaan yang timbul bukan soal apakah pemerintah berwenang mengubah kebijakan, tetapi bagaimana perubahan dilakukan dengan tetap menghormati kepastian hukum dan kepercayaan yang telah terbentuk dari kebijakan maupun praktik administrasi sebelumnya.

Legitimate Expectation

Dalam hukum administrasi, legitimate expectation berkaitan dengan harapan yang muncul karena keputusan, pernyataan, kebijakan, atau representasi pemerintah.

Perlindungan terhadap harapan tersebut berkembang sebagai salah satu cara untuk menjaga fairness, kepastian hukum, dan kepercayaan ketika pemerintah kemudian mengambil keputusan yang berbeda dari keadaan yang sebelumnya telah membentuk harapan tersebut. Perlindungannya dapat bersifat prosedural, substantif, atau dalam keadaan tertentu berkaitan dengan kompensasi.

Dalam hukum pajak, harapan tersebut dapat muncul dari informasi, pedoman, penafsiran, atau jaminan yang diberikan otoritas kepada wajib pajak. Agar dapat memperoleh perlindungan, harapan tersebut tidak cukup hanya dikehendaki oleh wajib pajak, tetapi juga harus memiliki dasar dari tindakan atau representasi administratif pemerintah.

Persoalan menjadi lebih relevan ketika wajib pajak telah mengambil keputusan dengan mendasarkan pada sikap pemerintah tersebut, misalnya dalam menandatangani kontrak, melakukan investasi, atau menyusun suatu transaksi.

Namun, legitimate expectation bukan hak untuk mempertahankan setiap kebijakan lama. Pemerintah tetap mempunyai kewenangan untuk mengubah hukum pajak ketika kepentingan publik membutuhkannya.

Prinsip ini terutama relevan untuk melihat bagaimana kewenangan administratif dijalankan, termasuk ketika otoritas mengubah posisi, penafsiran, atau pedoman yang sebelumnya telah menjadi dasar bagi wajib pajak dalam mengambil keputusan.

Yang perlu diperhatikan adalah cara perubahan tersebut dilakukan dan dampaknya terhadap pihak yang sebelumnya telah bertindak berdasarkan kebijakan pemerintah.

Dalam administrasi pajak, batas diskresi menjadi penting karena pedoman atau penjelasan otoritas dapat memengaruhi perilaku wajib pajak, sekaligus membentuk ekspektasi mengenai bagaimana hukum akan diterapkan.

Untuk itu, kepastian hukum pajak seharusnya tidak diukur hanya dari apakah peraturan telah diterbitkan. Waktu berlakunya, kejelasan informasi, masa transisi, konsistensi penafsiran, dan perlakuan terhadap transaksi yang telah berjalan ikut menentukan apakah suatu perubahan dapat diprediksi dan diantisipasi oleh wajib pajak.

Belajar dari Negara Lain

Australia menyediakan public ruling sebagai instrumen untuk memberikan kepastian mengenai penerapan ketentuan perpajakan. Dalam kondisi tertentu, ruling tersebut mengikat otoritas pajak ketika wajib pajak telah mengandalkannya sebagai dasar dalam mengambil keputusan.

Dengan kata lain, instrumen itu mengatur perlindungan tertentu ketika suatu ruling baru mengubah posisi administrasi menjadi kurang menguntungkan bagi skema yang telah mulai dijalankan oleh wajib pajak.

Sementara itu, Singapura menggunakan advance ruling. Mekanisme tersebut memungkinkan wajib pajak pemohon untuk meminta penafsiran tertulis mengenai perlakuan pajak atas suatu pengaturan sebelum mengambil tindakan.

Setelah ruling diterbitkan, otoritas pajak terikat untuk menerapkan perlakuan pajak sebagaimana telah ditetapkan dalam ruling tersebut, sepanjang transaksi yang dilakukan sesuai dengan kondisi yang diajukan oleh pemohon.

Kedua mekanisme tersebut memiliki karakter yang berbeda, tetapi sama-sama memberikan kepastian mengenai penerapan ketentuan perpajakan. Australia memberikan pelajaran mengenai konsistensi dan perlindungan ketika posisi administratif berubah, sedangkan Singapura menunjukkan pentingnya kepastian sebelum wajib pajak mengambil keputusan ekonomi.

Mekanisme tersebut juga tidak berarti membekukan kebijakan pajak. Negara tetap dapat mengubah hukum. Yang diberikan adalah kepastian mengenai bagaimana hukum diterapkan pada keadaan tertentu.

Indonesia dapat mengambil pelajaran pada titik ini. Perubahan pajak yang berdampak luas perlu disertai masa transisi yang wajar. Untuk keadaan tertentu, transaksi yang telah dilakukan berdasarkan rezim sebelumnya dapat dipertimbangkan melalui grandfathering, yakni tetap memberlakukan ketentuan lama terhadap transaksi yang telah dilakukan sebelum aturan baru berlaku.

Selain itu, penafsiran resmi otoritas juga perlu dijaga konsistensinya, dan mekanisme advance ruling juga dapat diperkuat untuk memberikan kepastian sebelum wajib pajak mengambil keputusan ekonomi.

Tentu, perlindungan terhadap legitimate expectation juga memiliki batas. Perlindungan tersebut perlu mempertimbangkan dasar hukum, kelengkapan informasi yang diberikan wajib pajak, perubahan ketentuan perundang-undangan, serta kepentingan publik yang melatarbelakangi perubahan kebijakan.

Dengan demikian, prinsip tersebut tidaklah menghilangkan kewenangan negara untuk mengubah kebijakan, tetapi justru mendorong perubahan dilakukan secara lebih terukur dan dapat diprediksi.

Pajak sebagai kesepakatan bersama tidak membutuhkan janji bahwa aturan akan selalu sama. Yang dibutuhkan ialah keyakinan bahwa ketika aturan berubah, negara tetap menghormati kepastian hukum dan kepercayaan yang telah dibentuknya sendiri. (rig)

*Tulisan ini merupakan salah satu artikel yang dinyatakan layak tayang dalam lomba menulis DDTCNews 2026. Lomba ini digelar sebagai bagian dari perayaan HUT ke-19 DDTC dan Satu Dekade DDTCNews. Anda dapat membaca artikel lain yang berhak memperebutkan total hadiah Rp100 juta di sini.