BERITA TERKINI
RAPAT kerja antara Kementerian Keuangan dan Komisi XI DPR pada akhir 2025 lalu mengungkap satu catatan penting. Sektor energi, khususnya komoditas batu bara, selama ini dikenal sebagai salah satu kontributor penting bagi penerimaan. Namun, dalam praktiknya terdapat sejumlah faktor yang memengaruhi besaran penerimaan neto bagi negara.
Salah satu faktor tersebut adalah tingginya pengembalian pajak pertambahan nilai (PPN) kepada pelaku usaha di sektor batu bara, yang dilaporkan mencapai sekitar Rp25 triliun per tahun. Dalam mekanisme PPN, restitusi merupakan konsekuensi dari sistem pajak tidak langsung yang berbasis pada prinsip kredit pajak masukan dan keluaran. Oleh karena itu, dalam kondisi tertentu—misalnya ketika pajak masukan lebih besar daripada pajak keluaran—wajib pajak berhak atas pengembalian kelebihan pajak.
Kondisi tersebut dapat memengaruhi perhitungan penerimaan bersih sektor terkait dalam jangka pendek. Namun demikian, restitusi PPN pada dasarnya merupakan bagian inheren dari desain sistem PPN yang menjunjung prinsip netralitas, sehingga tidak dapat serta-merta diartikan sebagai beban fiskal tanpa mempertimbangkan keseluruhan rantai transaksi dan aktivitas ekonomi yang mendasarinya.
Dalam konteks ini, penting untuk membedakan dua isu restitusi yang kerap tercampur. Pertama, penyimpangan dalam proses restitusi—klaim yang tidak didukung transaksi yang sah. Ini adalah isu penegakan hukum dan menjadi ranah otoritas pajak. Persoalan ini tidak relevan untuk dijadikan dasar mengubah desain sistem restitusi.
Kedua, lonjakan restitusi yang sah secara hukum tetapi berdampak signifikan terhadap fiskal. Inilah yang tecermin dalam angka Rp25 triliun tersebut. Memang benar, restitusi merupakan hak wajib pajak.
Namun, pengakuan atas hak tersebut tidak menutup pertanyaan yang lebih mendasar: mengapa restitusi yang sah bisa membengkak sebesar itu?
Perlu ditegaskan, PPN adalah pajak atas konsumsi domestik. Ekspor dikenakan tarif nol persen karena konsumsi terjadi di negara tujuan. Dalam kerangka ini, restitusi bukanlah insentif, melainkan konsekuensi logis dari desain sistem untuk menjaga netralitas pajak.
Koherensi ini terlihat jelas ketika batu bara diolah dan dijual di dalam negeri. PPN sebesar 12% berlaku normal, dan isu restitusi ekspor tidak muncul. Artinya, persoalan Rp25 triliun bukan bersumber dari cacat desain PPN, melainkan dari perubahan kebijakan yang menggeser posisi fiskal pelaku usaha secara tiba-tiba.
Sumber pembengkakan restitusi sebenarnya telah diidentifikasi, yakni perubahan status batu bara menjadi barang kena pajak (BKP) melalui UU Cipta Kerja yang efektif berlaku sejak April 2022. Perubahan ini membuat pajak masukan yang sebelumnya menjadi biaya kini dapat dikreditkan penuh.
Konsekuensinya jelas: beban pajak riil menurun, laba meningkat, tanpa perubahan operasional. Inilah menyulut munculnya windfall, keuntungan yang dalam hal ini diperoleh akibat perubahan regulasi. Dalam konteks ini, windfall menjadi objek yang secara konseptual layak dikoreksi.
Namun, dampaknya tidak merata. Perusahaan dengan skema PKP2B pada dasarnya telah memiliki mekanisme pengembalian pajak masukan dalam kontraknya, sehingga tambahan windfall relatif terbatas. Sebaliknya, pemegang IUP yang telah berproduksi sebelum April 2022 menikmati dampak kebijakan ini secara signifikan. Dengan demikian, persoalan ini bersifat spesifik—baik dari sisi pelaku maupun periode.
Diskursus mengenai windfall batu bara belakangan tidak hanya mengarah pada pembentukan pajak baru. Pemerintah juga mempertimbangkan penggunaan bea keluar sebagai instrumen pungutan tambahan ketika harga batu bara berada pada level tinggi. Inilah alasan pembahasan mengenai efektivitas dan ketepatan desain kebijakan menjadi relevan.
Perlu kita tahu, pengenaan bea keluar melalui PMK diproyeksikan menghasilkan sekitar Rp20 triliun per tahun, angka yang mendekati nilai restitusi yang ingin dikompensasi (Indonesian Mining Association, 2026). Namun, terdapat dua persoalan mendasar yang masih perlu kita bedah.
Pertama, isu insidensi (tax incidence). Bea keluar dikenakan kepada eksportir, sementara windfall dinikmati oleh penambang. Dalam industri yang tidak selalu terintegrasi secara vertikal, kedua pelakunya bisa merupakan entitas berbeda.
Di tengah pasar global dengan harga yang relatif rigid, kemampuan untuk mengalihkan beban ke pembeli luar negeri sangat terbatas. Akibatnya, beban justru terserap dalam rantai domestik—tidak selalu oleh pihak yang menikmati windfall. Insidensi yang tidak tepat pada akhirnya menciptakan distorsi, bukan koreksi.
Dalam konteks ini, insidensi adalah soal siapa yang akhirnya menanggung beban pajak secara nyata, bukan sekadar siapa yang dikenai kewajiban pajak. Artinya, bea keluar berisiko membebani pihak yang berbeda dari penerima windfall, sehingga menciptakan distorsi kebijakan.
Kedua, keunggulan kecepatan PMK tidak se-determinan yang diasumsikan. Hingga akhir April 2026, PMK bea keluar belum diterbitkan—meski ditargetkan berlaku 1 Januari, lalu digeser ke 1 April 2026. Prosesnya memerlukan koordinasi intensif Kemenkeu dan Kementerian ESDM untuk asesmen RKAB dan negosiasi tarif. Prosesnya tidak kalah kompleks dari revisi PP.
Karena itu, efektivitas kebijakan tidak dapat diukur hanya dari potensi tambahan penerimaannya. Pertanyaannya kemudian, apabila skema bea keluar belum mampu memenuhi tujuan tersebut, apakah penguatan instrumen yang sudah ada—seperti royalti progresif—justru dapat menjadi alternatif yang lebih presisi?
Apakah ada skema alternatif?
Kita perlu meresapi bahwa PP 19/2025 telah memperkenalkan skema royalti progresif berbasis harga dan kualitas batu bara. Instrumen ini secara langsung menyasar penambang—selaras dengan diagnosis mengenai windfall.
Lantas mengapa saat perancangan kebijakan tersebut, komponen untuk mengalibrasi windfall akibat perubahan status BKP sejak April 2022 tidak sekaligus diintegrasikan? Padahal, lonjakan restitusi sudah terlihat konsisten sejak saat itu.
Dengan demikian, PP 19/2025 dapat dilihat sebagai momentum desain yang belum dimanfaatkan secara optimal. Kompleksitas kebijakan bea keluar yang kini dihadapi bisa jadi merupakan konsekuensi dari keterlambatan tersebut.
Ke depan, pendekatan yang lebih presisi adalah mengoptimalkan struktur royalti yang sudah ada dengan menambahkan komponen yang secara eksplisit menyasar windfall—terbatas pada kelompok IUP yang relevan. Pendekatan ini lebih tepat sasaran sekaligus memiliki daya tahan yang lebih kuat dari sisi hukum.
Penerapan bea keluar mengandung risiko insidensi yang tidak sederhana, sementara soal 'kecepatan perilisan regulasi' juga menjadi tantangan. Dalam konteks ini, insidensi merujuk pada pihak yang pada akhirnya benar-benar menanggung beban ekonomi dari suatu pungutan.
Secara formal, bea keluar dikenakan kepada eksportir. Namun, dalam praktiknya, bebannya dapat bergeser ke pihak lain, seperti perusahaan tambang, pelaku usaha di rantai pasok, bahkan pekerja dan daerah penghasil melalui penurunan harga beli, margin usaha, atau aktivitas produksi.
Karena itu, persoalannya bukan sekadar mengenakan pungutan, melainkan memastikan beban kebijakan jatuh pada pihak yang memang menikmati keuntungan windfall. Di sisi lain, sistem royalti progresif dalam PP 19/2025 tampak lebih layak dijadikan fondasi kebijakan. Yang dibutuhkan saat ini bukan instrumen baru, melainkan kalibrasi yang lebih presisi atas instrumen yang arah kebijakannya sudah tepat.
Dalam menyikapi windfall batu bara, cara pandang kita perlu diluruskan. Persoalannya bukan semata-mata seberapa besar penerimaan yang ingin dipungut negara, melainkan apakah penerimaan itu diambil dari sumber yang tepat, melalui mekanisme yang tepat, dan dibebankan kepada pihak yang tepat.
Di titik inilah isu insidensi (tax incidence) menjadi penting. Sebab, sebuah kebijakan dapat terlihat efektif meningkatkan penerimaan, tetapi beban ekonominya justru berpindah kepada pihak yang tidak menjadi target utama kebijakan. Ketika titik sasarannya keliru, sebesar apa pun instrumen yang digunakan tidak akan mengurai masalah utamanya. (sap)
