Momentum Redesain Insentif Pajak: Dari Laba ke Tambahan Kegiatan

PEMERINTAH sedang menyiapkan redesain insentif pajak. Langkah ini bukan tanpa alasan. Pemerintah menyebut masih terdapat celah desain, tekanan terhadap penerimaan, dan tantangan dari perubahan aturan pajak global dalam insentif Indonesia.

Salah satu aspek yang dapat dilihat adalah belanja perpajakan. Nilainya naik 32,5% dari estimasi Rp400,1 triliun pada 2024 menjadi proyeksi Rp530,3 triliun pada 2025. Proporsinya terhadap penerimaan pajak juga meningkat dari 20,7% menjadi 27,6%. Makin mahal harga sebuah insentif, makin penting memastikan hasil yang dibelinya.

Di sisi lain, ketika model bisnis terus berubah, desain insentif masih banyak bertumpu pada investasi fisik dan laba. Global minimum tax (GMT) turut mengubah lanskap. Fasilitas yang menekan pajak atas laba, seperti tax holiday, dapat tergerus oleh top-up tax.

Dua persoalan itu mengarah pada kebutuhan yang sama, yakni insentif perlu makin terkait dengan kegiatan ekonomi nyata. Namun, perubahan bentuk fasilitas saja belum cukup. Pemerintah juga perlu memastikan kegiatan tersebut memang terjadi karena insentif.

Persoalannya, perusahaan bisa saja tetap melakukan kegiatan yang sama meski tanpa insentif. Di sinilah additionality menjadi penting, yakni tambahan kegiatan yang benar-benar muncul karena adanya insentif.

Misalnya, sebuah perusahaan rutin mengeluarkan Rp100 miliar per tahun untuk research and development (R&D). Setelah memperoleh insentif, pengeluarannya naik menjadi Rp110 miliar. Jika manfaat diberikan atas seluruh Rp110 miliar, negara ikut membiayai Rp100 miliar kegiatan yang memang sudah berjalan. Perubahan perilaku yang ingin didorong mungkin hanya tercermin pada tambahan Rp10 miliar.

Dengan kata lain, besar kegiatan setelah memperoleh insentif tidak sama dengan besar kegiatan yang tercipta karena insentif. Tanpa additionality, negara berisiko memberi manfaat untuk kegiatan yang sebenarnya tetap berjalan, yang kerap disebut sebagai windfall gain. Negara menanggung biaya fiskal, tetapi tambahan kegiatannya belum tentu sebanding.

Langkah Redesain

Oleh karena itu, redesain perlu menjawab tiga persoalan tadi, yakni menyesuaikan insentif dengan perubahan ekonomi, menjaga keseimbangan manfaat dan penerimaan, serta merespons GMT. Kuncinya adalah memperbaiki cara manfaat diberikan dan diukur.

Pertama, mengarahkan insentif pada kegiatan ekonomi nyata. Pada Januari 2026, OECD memperkenalkan substance-based tax incentive safe harbour (SBTI). Lewat skema ini, insentif berbasis pengeluaran atau produksi nyata diperlakukan sebagai tambahan pembayaran pajak sehingga tidak memicu top-up tax. Perlakuan ini dibatasi dengan mengacu pada payroll dan aset berwujud. Sebaliknya, insentif berbasis laba seperti tax holiday tidak termasuk di dalamnya.

Indonesia sebenarnya sudah memiliki pijakan. Super tax deduction R&D dan vokasi telah mengaitkan manfaat dengan biaya kegiatan tertentu. Untuk R&D, pengurangan penghasilan bruto bahkan dapat mencapai 300%. Karena berbasis pengeluaran, fasilitas ini sejalan dengan kriteria SBTI.

Pilihan lain adalah qualified refundable tax credit (QRTC), yakni kredit pajak yang dapat dikembalikan dalam jangka waktu tertentu. Dalam GMT, QRTC diperlakukan sebagai penghasilan, bukan pengurang pajak. Dengan demikian, manfaatnya tidak mudah tergerus top-up tax. QRTC dapat dipertimbangkan untuk mendukung R&D, pekerja terampil, pelatihan, atau teknologi hijau.

Kedua, membedakan kegiatan rutin dari kegiatan tambahan. Kegiatan nyata belum tentu berarti kegiatan tambahan. Substance memastikan insentif terkait dengan kegiatan nyata, sedangkan additionality memastikan negara tidak membayar kegiatan yang memang sudah akan terjadi.

Oleh karena itu, pemerintah dapat menetapkan baseline berdasarkan kegiatan historis perusahaan. Misal, rata-rata pengeluaran R&D beberapa tahun terakhir, lalu memberi manfaat lebih besar atas kegiatan yang melampauinya.

Dalam ilustrasi tadi, Rp100 miliar menjadi baseline, sedangkan tambahan Rp10 miliar menjadi bagian yang layak mendapat dukungan lebih besar. Baseline tentu tidak bisa diterapkan secara mekanis. Perusahaan baru belum memiliki riwayat dan pengeluaran R&D dapat berfluktuasi mengikuti siklus industri. Namun, prinsipnya jelas, yakni additionality tidak hanya dipakai saat evaluasi, tetapi juga menjadi dasar pemberian manfaat.

Temuan penelitian juga mengarah ke sana. Dimos et al. (2022) menemukan kredit pajak R&D cenderung lebih efektif ketika manfaat diberikan atas kegiatan yang bertambah. Holt et al. (2021) turut menunjukkan bahwa insentif dapat menciptakan tambahan R&D.

Ketiga, memilih penerima yang tepat. Tidak semua perusahaan akan mengubah keputusan investasinya karena fasilitas. Orihara dan Suzuki (2023) menemukan perusahaan tanpa kendala pendanaan banyak memanfaatkan insentif investasi, tetapi penanaman modalnya tidak selalu bertambah setelah menerima fasilitas. Bagi perusahaan seperti ini, insentif hanya menambah keuntungan setelah pajak.

Sebaliknya, bagi perusahaan yang terkendala pembiayaan, fasilitas yang sama bisa menjadi penentu keputusan investasi. Oleh karena itu, pemerintah perlu melihat lebih dari sekadar sektor usaha. Kondisi perusahaan dan kemungkinan perubahan keputusannya juga perlu dipertimbangkan.

Keempat, mengendalikan besarnya manfaat. Batas maksimal dapat diterapkan dengan mempertimbangkan skala pengeluaran dan manfaat yang dihasilkan. Penggunaan beberapa fasilitas sekaligus untuk kegiatan yang sama juga perlu dibatasi agar satu perubahan perilaku tidak disubsidi berlapis. Makin besar tambahan kegiatan yang tercipta, makin besar pula ruang dukungan yang dapat diberikan.

Terakhir, menjadikan evaluasi penentu kelanjutan fasilitas. Evaluasi tidak cukup membandingkan kondisi perusahaan sebelum dan sesudah menerima insentif. Kenaikan R&D dari Rp100 miliar menjadi Rp110 miliar bisa saja dipicu oleh permintaan pasar, turunnya biaya modal, atau rencana ekspansi yang sudah ada.

Hasil penerima perlu dibandingkan dengan kondisi yang mungkin terjadi tanpa insentif, melalui kelompok pembanding, data historis, atau metode evaluasi dampak lainnya. Jika hasilnya rendah, fasilitas tidak perlu dipertahankan.

Pemerintah dapat menetapkan masa berlaku tertentu sejak fasilitas diberikan. Menjelang masa itu berakhir, evaluasi wajib dilakukan. Fasilitas hanya diperpanjang jika terbukti menghasilkan tambahan kegiatan yang sepadan dengan penerimaan yang tidak dipungut.

Dengan begitu, redesain tidak lagi sekadar mengganti tax holiday dengan super deduction atau QRTC. Perubahan utamanya terletak pada cara negara memberikan manfaat. Negara tidak perlu membayar kegiatan yang memang akan dilakukan perusahaan. Ruang fiskal seharusnya diarahkan pada perubahan perilaku yang tidak akan muncul tanpa dukungan tersebut.

Bukan seluruh kegiatan yang diberi penghargaan, melainkan perubahan yang benar-benar tercipta karena insentif. Sebab, ukuran keberhasilan insentif bukan besarnya investasi penerima, melainkan besarnya tambahan investasi yang lahir karena insentif.

*Tulisan ini merupakan salah satu artikel yang dinyatakan layak tayang dalam DDTC-PKN STAN Tax Writing Challenge. Adapun penulis merupakan salah satu dari dua pemenang yang akan menjadi bagian dari delegasi DDTC untuk menghadiri FIT Annual Taxation Conference 2026 di Four Seasons, Mumbai, India.