Mendalami Strategi Uni Eropa Menangkal Penghindaran Pajak

DALAM komunitas pajak internasional, resep melawan praktik penghindaran pajak umumnya merujuk kepada Proyek Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) yang diinisiasi OECD dan G20. Namun, di luar hal tersebut, sebenarnya ada beberapa alternatif lainnya.

Misal, PBB merilis Handbook on Selected Issues in Protecting Tax Base yang dinilai lebih relevan bagi isu-isu penghindaran pajak di negara berkembang. Ada juga, agenda perlawanan penghindaran pajak untuk kawasan dan kepentingan tertentu yaitu Uni Eropa (European Union/EU).

Bagi EU, proyek BEPS dianggap belum cukup untuk melawan praktik penghindaran pajak. Setahun setelah laporan final Proyek BEPS, EU merilis Anti-Tax Avoidance Directive (ATAD) melalui Directive 2016/1164 pada 2016.

Tulisan ini akan mengulas strategi EU menangkal penghindaran pajak melalui ATAD berdasarkan pengalaman yang diperoleh penulis dalam program studi magister di Tilburg University melalui program HRDP oleh DDTC. Topik ATAD diulas dalam mata kuliah Corporate Tax Structure dan International and EU Tax Law. Berikut liputannya.

Tentang ATAD
Pada Juni 2015, European Commission merilis Action Plan for Fair and Efficient Corporate Taxation dalam merespons Proyek BEPS. Rencana Aksi EU pada dasarnya selaras dengan Proyek BEPS, tetapi dimaksudkan untuk lebih sesuai dengan tantangan dan kebutuhan negara anggota EU.

Rencana Aksi tersebut kemudian tercakup dalam Anti-Tax Avoidance Package yang dipublikasikan 28 Januari 2016. Isinya tentang usulan regulasi dan inisiatif untuk memperkuat serta menjamin efektivitas ketentuan antipenghindaran pajak. Anti-Tax Avoidance Package memiliki tiga tujuan, yakni mencegah perencanaan pajak yang agresif, meningkatkan transparansi, dan menciptakan iklim usaha yang lebih adil di kawasan EU (Lobita, 2019).

Salah satu komponen dalam paket tersebut ialah proposal ATAD yang disetujui oleh Council of European Union pada 12 Juli 2016. Melalui ATAD, EU bermaksud untuk memberikan standar minimum perlindungan tiap negara anggota dari praktik penghindaran pajak korporasi sekaligus menjamin iklim bisnis yang lebih adil dan stabil.

Arti standar minimum sendiri dipahami atas dua hal. Pertama, seluruh 28 negara anggota EU harus mengimplementasikan ATAD dalam ketentuan domestik mereka selambat-lambatnya pada periode tertentu. Kedua, setiap negara anggota harus menerapkan syarat-syarat minimum ATAD secara seragam, tetapi memperbolehkan adanya detail pengaturan yang lebih ketat.

Sebagai informasi, ATAD yang disetujui 2016 juga sempat mengalami perubahan. Perubahan tersebut mencakup amandemen tentang ketentuan hybrid mismatch yang kemudian kerap disebut sebagai ATAD II. Amandemen tersebut disetujui dan diadopsi oleh Parlemen Eropa pada 27 April 2017.

ATAD berisi lima rencana aksi. Pertama, pembatasan biaya bunga (Pasal 4 ATAD). Sebagai salah satu sumber penggerusan basis pajak, pembayaran bunga -dengan sifatnya yang dapat menjadi biaya pengurang penghasilan- perlu dibatasi.

Melalui ATAD, EU merekomendasikan pendekatan rasio tetap (fixed ratio) berdasarkan perbandingan antara biaya bunga terhadap EBITDA. Jika biaya bunga lebih besar dari 30% dari EBITDA, atas beban bunga tersebut tidak dapat dibiayakan. Ketentuan yang kerap disebut earning stripping rule (ESR) ini berbeda dengan pendekatan debt to equity ratio (DER).

Negara anggota diperkenankan untuk menerapkan pengecualian ESR kepada entitas atau transaksi tertentu yaitu pengecualian bagi pinjaman yang dilakukan entitas yang tidak memiliki afiliasi, sektor keuangan seperti bank dan asuransi, dan pinjaman proyek infrastruktur publik jangka panjang.

ATAD juga memberikan kerangka aturan mengenai escape clause yang memungkinkan penggunaan rasio perbandingan antara kondisi perusahaan dengan kondisi secara konsolidasi, serta kompensasi biaya bunga pada masa mendatang atau masa lampau (carry forward atau carry back interest).

Kedua, ketentuan tentang exit tax (Pasal 5 ATAD). Umumnya, exit tax diberlakukan dalam mencegah suatu entitas usaha meninggalkan yurisdiksi karena motif menghindari pajak. Namun, exit tax dalam ATAD justru diberlakukan tanpa melihat alasannya.

Melalui ATAD, setiap negara anggota diberikan justifikasi untuk mengenakan pajak atas nilai ekonomi dari unrealized capital gain yang timbul dari perpindahan suatu aset atau subjek pajak. Syaratnya, harus terdapat keterputusan hak pemajakan yang terjadi dengan adanya perpindahan tersebut yang menimbulkan hilangnya basis pajak negara anggota.

Pembayaran exit tax dapat ditunda atau diangsur maksimal lima tahun. ATAD juga memperkenankan adanya interest option (negara anggota diperkenankan mengenakan bunga atas pembayaran angsuran atau cicilan) atau guarantee option (negara anggota diperkenankan untuk meminta adanya jaminan aset bagi wajib pajak berisiko).

Ketiga, pengaturan atas general anti-avoidance rule/GAAR (Pasal 6 ATAD). Secara tradisional, GAAR sudah menjadi instrumen antipenghindaran pajak yang umum ditemui di negara anggota EU. Namun, proyek BEPS Aksi-6 mendorong kebutuhan adanya keseragaman ketentuan GAAR.

ATAD pada dasarnya memberikan keleluasaan bagi wajib pajak untuk memilih skema komersial yang paling efisien. Untuk itu, GAAR hanya diberlakukan apabila tujuan dari suatu transaksi adalah untuk memperoleh keuntungan pajak yang bertentangan dengan tujuan atau maksud dari suatu hukum pajak. Transaksi yang bisa dibatalkan melalui ketentuan GAAR haruslah transaksi yang tidak memiliki substansi ekonomi sebenarnya (not genuine).

Keempat, ketentuan controlled foreign company (CFC) sebagaimana diatur dalam Pasal 7 dan 8 ATAD. Ketentuan ini ditujukan untuk mencegah penundaan atau tidak didistribusikannya penghasilan dari CFC kepada perusahaan induk.

Perusahaan dapat dikategorikan sebagai CFC jika dikendalikan, baik secara tunggal maupun bersama-sama hingga lebih dari 50% atas hak suara, modal, atau jaminan memperoleh laba (control test). Lalu, perusahaan juga harus memiliki beban pajak efektif kurang dari 50% dari beban pajak di negara induk (low-taxed test).

Penghasilan CFC yang diatribusikan kepada perusahaan induk dapat diperoleh melalui pendekatan model A dan model B. Model A lebih memfokuskan pada aspek deemed dividend yang dianggap berasal dari penghasilan pasif.

Sementara itu, Model B lebih fokus kepada atribusi penghasilan berdasarkan aset, risiko, dan significant people function yang diberikan kepada perusahaan pengendali (merujuk pada prinsip arm’s length).

Kelima, mengenai pencegahan hybrid mismatch arrangement sebagaimana diatur pada Pasal 9, 9a, dan 9b ATAD. Tujuannya, untuk menetralisir dampak dari hybrid arrangement yang timbul akibat perbedaan antarsistem pajak yang mengakibatkan adanya double non-taxation, double deduction, deduction without inclusion, serta non-taxation without inclusion. Dengan kata lain, diperlukan adanya perlakuan pajak yang simetris antarnegara.

ATAD juga mengatur batas waktu pemberlakuan kelima ketentuan tersebut dalam regulasi domestik. Untuk ESR, GAAR, dan CFC harus diaplikasikan paling lambat 1 Januari 2019, sedangkan exit tax dan hybrid mismatch paling lambat 1 Januari 2020. Untuk skema reverse hybrid mismatches dengan negara non-EU paling lambat diterapkan pada 1 Januari 2022.

Asesmen
BAGI negara anggota EU, rekomendasi dan standar minimum dari Proyek BEPS serta ATAD bermanfaat dan saling melengkapi. Dari kedua rekomendasi tersebut, total terdapat 9 standar minimum pencegahan penghindaran pajak yang harus diimplementasikan oleh negara anggota EU.

Selain lima standar minimum ATAD, negara anggota EU juga perlu menerapkan standar minimum dalam melawan harmful tax practice (Aksi 5 Proyek BEPS), treaty shopping (Aksi 6 Proyek BEPS).

Kemudian, format baru dokumentasi transfer pricing (Aksi 13 Proyek BEPS), serta pencegahan dan penyelesaian sengketa pajak internasional yang efektif (Aksi 14 Proyek BEPS). Seluruh hal tersebut turut mendorong perubahan lanskap pajak EU yang sangat dinamis selama lima tahun terakhir.

Kendati bersifat wajib, penerapan ATAD di tiap negara anggota ternyata memiliki deviasi dari rekomendasi di tingkat supranasional, meski telah dilakukan capacity building dan komunikasi dengan seluruh negara anggota sejak 2018.

Menurut laporan implementasi ATAD yang dilakukan Komisi Uni Eropa pada Agustus 2020, terdapat beberapa pelanggaran desain ketentuan. Contoh, ketentuan domestik Spanyol dianggap tidak sesuai dengan isi rekomendasi ATAD. Begitu juga dengan Irlandia dan Denmark yang telah mendapatkan peringatan karena ketentuan CFC dan GAAR di kedua negara tersebut dinilai tidak selaras dengan ATAD. 

Sebagai penutup, pemberlakuan ATAD menunjukkan satu hal penting. Berbagai strategi melawan penghindaran pajak sebagaimana terangkum dalam Proyek BEPS mungkin belum tentu sepenuhnya relevan dan optimal bagi kondisi tiap negara atau kawasan. Opsi lainnya, seperti GAAR dan exit tax ada baiknya untuk dipertimbangkan.