Tiga Jurus Mendesain Sistem Pajak

Pada tanggal 13-24 Agustus 2018, Harvard University menyelenggarakan executive education mengenai pajak. Program rutin dengan tajuk Comparative Tax Policy and Administration (Comtax) tersebut dikelola dan diadakan di Harvard Kennedy School of Government (HKS), Cambridge, Massachusetts, Amerika Serikat. Dalam program yang prestisius tersebut, DDTC mengirimkan kepala DDTC Fiscal Research, B. Bawono Kristiaji, yang juga menjabat sebagai Partner Tax Research and Training Services. Berikut laporannya.

Hari pertama dan kedua dari program Comtax masih membicarakan topik dan gambaran umum dalam dunia perpajakan. Akan tetapi, di tangan Jay Rosengard, kepala program Comtax, serta Malcolm McPherson, ekonom kondang jebolan Harvard University, topik tersebut menjadi menarik.

Di tengah cuaca mendung dan juga kantuk yang mendera akibat jetlag, materi yang dibawakan keduanya berhasil menggugah penulis. Kasus reformasi pajak di berbagai negara, keterkaitan sistem pajak dengan berbagai isu pembangunan, serta diskusi interaktif mengenai berbagai perkembangan terkini sangat menginspirasi. Ulasan mengenai tarif pajak impor dan perang dagang yang dilakukan Amerika Serikat, subsidi dan pajak sektor pertanian di Uni Eropa, biaya kepatuhan di Chile, politik pajak sumber daya alam di Nigeria, hingga kasus desentralisasi fiskal di Indonesia hanyalah beberapa di antaranya.

Benang merah dari uraian yang disampaikan keduanya terletak pada bagaimana setiap negara mendesain sistem pajaknya secara baik. Teori pajak yang optimal hanyalah mitos karena setiap negara memiliki karakteristik, peluang, dan kendala yang bervariasi. Satu hal yang pasti adalah jangan sampai desain sistem pajak disusun tidak secara matang. Misalkan didorong oleh tekanan kompetisi antarnegara, sekedar mendaur ulang keberhasilan di negara lain, maupun dalam rangka memenuhi kepentingan penerimaan jangka pendek.

Pemerintah di berbagai negara wajib menggunakan tiga jurus utama dalam mendesain sistem pajak yang baik, yaitu technical reasonability, political acceptability, dan administrative feasibility. Walau kerap dibicarakan, sayangnya tidak semuanya dilakukan.

Tiga Jurus

Pertama, mengenai technical reasonability yang bisa dibilang sebagai resep paling mendasar dan paling sering dijalankan dibandingkan dua jurus lainnya. Diskusi mengenai ‘nalar yang bersifat teknis’ dari sistem pajak umumnya tertuang dalam komponen kebijakan. Opsi-opsi kebijakan tidak hanya perlu dilihat dari sisi mikro, misalkan perubahan perilaku wajib pajak, namun juga diletakkan dari sudut pandang yang lebih makro, misalkan kaitannya dengan fiscal space.

Penyusunan kebijakan harus memiliki justifikasi yang berangkat dari suatu pemetaan permasalahan sistem pajak dan kaitannya dengan kondisi yang diharapkan. Melalui teori, studi empiris, tinjauan interpetasi serta studi komparasi, nalar dari suatu kebijakan kemudian disusun. Dalam proses ini, ketersediaan data dan bukti-bukti (evidence) menjadi penting baik sebagai dasar dalam mengestimasi potensi dan dampak kebijakan, maupun dijadikan sebagai alat evaluasi.

Carbon tax merupakan contoh bagaimana technical reasonability dari sistem pajak dapat dijustifikasi, namun lemah di kedua elemen lainnya.

Kedua, mengenai political acceptability. Sistem pajak yang baik harus memperoleh dukungan  politik. Artinya tergantung dari hasil interaksi antar pemangku kepentingan, termasuk di dalamnya adalah pemerintah, legislatif, dunia usaha, akademis, pelobi, dan sebagainya. Dengan demikian, terdapat peluang bahwa proses politik akan merubah atau memodifikasi suatu sistem yang telah disusun secara rasional melalui nalar yang bersifat teknis.

Partisipasi dan transparansi dalam proses penyusunan sistem pajak adalah dua komponen yang penting. Partisipasi publik memberikan kesempatan setiap pihak untuk menyampaikan pandangannya dalam rangka mencapai sistem yang mempertimbangkan keseimbangan antar kelompok kepentingan. Sedangkan transparansi, akan menjamin akuntabilitas dari suatu sistem pajak dalam rangka memperoleh legitimasi dan membatasi kesewenang-wenangan negara dalam memungut pajak. Political acceptability umumnya tercermin dalam suatu produk hukum pajak.

Lalu apa contoh dari diutamakannya political acceptability tanpa mempertimbangkan kedua elemen lainnya? Banyak, dan salah satunya adalah pemberian insentif pajak.

Terakhir, mengenai kelayakan administrasi (administrative feasibility). Seringkali produk hukum-kebijakan pajak disusun dengan terlalu ideal dan optimis, tanpa mempertimbangkan prospek implementasinya di lapangan. Administrasi pajak yang mencakup tata cara, mekanisme pemungutan dan pelaporan, kelembagaan, biaya kepatuhan, hingga kerjasama antarpemangku kepentingan merupakan komponen terpenting dalam keberhasilan sistem pajak.

Di negara berkembang, administrasi pajak kerap menjadi kendala efektivitas sistem pajak. Tidak mengherankan jika pertimbangan atas kendala tersebut berdampak pada banyaknya terobosan dan modifikasi di bidang administrasi pajak. Akan tetapi, bukan berarti administrasi pajak harus diletakkan di atas kedua elemen lainnya.

Menuju Sistem Pajak Ideal

Dalam mencapai sistem pajak yang ideal, ketiganya perlu dilakukan secara simultan dan bisa saja dalam proses yang berulang-ulang. Singkatnya, definisi dari sistem pajak ideal adalah sistem pajak yang didesain dengan mempertimbangkan ketiga elemen tersebut. Oleh karena itu, gambaran mengenai sistem pajak yang ideal adalah bervariasi antar negara.

Selain itu, apa yang dianggap ideal sifatnya dinamis. Artinya, perubahan-perubahan pada lanskap ekonomi, politik,dan sosial berpotensi menciptakan pergeseran makna dari ‘ideal’ itu sendiri.

Hal senada juga bisa ditemukan dalam salah satu kolom di Majalah The Economist minggu ini yang berjudul “Overhaul Tax for the 21^st Century.” Kita sejatinya membutuhkan sistem pajak yang sesuai (fit) dengan kondisi di Abad-21. Perubahan teknologi, ketimpangan yang semakin melebar, kebutuhan untuk mengurangi kompleksitas sistem pajak, maupun praktik base erosion and profit shifting (BEPS) adalah hal-hal yang harus menjadi pertimbangan.

Memenangkan ‘hati publik’ melalui reformasi sistem pajak sudah jadi kebutuhan. Walaupun revisi undang-undang bukan sesuatu hal yang mudah, tapi itu layak untuk dilakukan segera.  Pesan ini agaknya perlu menjadi catatan bagi Indonesia.