Mengapa Penambahan Lapisan Cukai Hasil Tembakau (Tidak) Diperlukan?

WACANA penambahan lapisan cukai hasil tembakau (CHT) tengah menjadi sorotan. Dalam sejumlah kesempatan, Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa menyampaikan bahwa pemerintah sedang mengkaji penambahan satu lapisan tarif CHT.

Penambahan lapisan tarif baru CHT ditujukan dengan pesan yang kuat, yaitu memberantas peredaran rokok ilegal. Mekanisme pasarnya sederhana. Dengan tarif yang lebih ’bersahabat’, industri rokok ilegal punya dua opsi: turut masuk dalam industri rokok legal dengan patuh membayar cukai dengan tarif khusus (baru) atau tetap bertahan dengan kemungkinan mengalami penegakan hukum yang tidak lagi kenal ampun.

Ibarat membuka pintu bagi mereka yang bersembunyi, opsi ini menawarkan peluang untuk berbisnis secara fair tapi dengan beban cukai yang lebih rendah. Dengan demikian, produsen ilegal diharapkan terdorong untuk masuk ke golongan baru dengan lapisan tarif yang lebih rendah.

Logika tersebut seyogianya relevan. Pasalnya, peredaran rokok ilegal di Indonesia menunjukkan tren yang mengkhawatirkan. Kementerian Keuangan mencatat tingkat peredaran rokok ilegal yang bertumbuh dari angka 4,9% pada 2020 menjadi 13,97% pada 2025 (Kemenkeu, 2026). Di titik inilah penambahan lapisan tarif baru CHT memperoleh pijakan argumentatif.

Seporsi Pekerjaan Rumah

Salah seorang ahli kebijakan cukai, Sijbren Cnossen (2005) menyatakan bahwa: ”If the external costs of smoking are negligible, government measures to reduce smoking through higher taxes would seem to be a form of paternalism.”

Paternalisme pada hakikatnya merujuk pada campur tangan pemerintah terhadap pilihan individu dengan alasan bahwa pilihan tersebut dianggap tidak baik bagi dirinya sendiri. Paternalisme tidak serta-merta keliru, tetapi menjadi persoalan ketika intervensi yang makin besar tidak lagi sebanding dengan manfaat yang hendak dicapai. Intervensi pemerintah bisa jadi justru tidak menghasilkan perubahan perilaku yang diharapkan.

Dalam kebijakan CHT, kenaikan tarif pada dasarnya bertujuan mengendalikan konsumsi rokok. Namun, harga yang makin tinggi juga dapat mendorong konsumen beralih ke alternatif yang lebih murah, termasuk rokok ilegal. Oleh karena itu, dapat timbul pertanyaan sederhana. Alih-alih terus menaikkan tarif cukai, mengapa tidak menambah lapisan murah untuk menjadi alternatif terhadap rokok ilegal?

Logika tersebut terdengar masuk akal. Namun, belum tentu ’pas’ dalam ekosistem CHT di Indonesia dengan tarif yang berbeda antara segmen jenis rokok dan golongan produsen.

Dalam publikasi The economics of tobacco taxation and employment in Indonesia, World Bank (2018) menjelaskan bahwa cara produsen merespons keberadaan banyak golongan tarif (different tax tiers) adalah dengan mengurangi beban pajak mereka melalui perluasan volume produksi pada golongan produk yang tarif pajaknya lebih rendah.

Artinya, produsen ’rela’ dikategorikan masuk ke dalam golongan tarif yang lebih rendah. Meskipun akan menekan margin keuntungan, produsen tetap dapat mempertahankan volume penjualan secara keseluruhan.

Di sisi lain, perilaku konsumen tidak kalah kompleks. Pertama-tama, perlu kita pahami bahwa pada dasarnya setiap individu akan tetap berupaya mempertahankan kepuasan dalam merokok di tengah kendala budget (anggaran) yang mereka miliki. Dalam sistem tarif CHT yang berlapis, kenaikan beban cukai justru menjadi insentif adanya pergeseran pola konsumsi menuju rokok ’murah’ yang sesuai dengan anggaran tiap individu.

Lantas bagaimana jika terdapat penambahan lapisan tarif CHT? Mari kita bayangkan.

Anggaplah pemerintah menambah satu lapisan tarif baru, yaitu pada sigaret kretek mesin (SKM) golongan III. Selain produsen ilegal, siapa yang akan merespons hadirnya titik harga legal yang lebih rendah? Jawabannya justru bisa datang dari konsumen dan produsen legal yang saat ini berada di SKM golongan di atasnya (I dan II) serta sigaret kretek tangan (SKT).

Pergeseran ini sudah berlangsung dan terdokumentasi. Sinyalnya terlihat dari statistik pangsa produksi SKM, yang turun dari 71,1% pada 2020 menjadi 53,9% pada Juli 2026. Sementara itu, SKT naik dari 25,4% (2020) menjadi 42,2% (2026). Kemenkeu sendiri menilai pelebaran gap tarif antargolongan sebagai pendorong terjadinya hal tersebut (Kemenkeu, 2026).

Studi DDTC FRA (2026) berbasis data Survei Sosial dan Ekonomi Nasional (Susenas) menunjukkan bahwa elastisitas antara perubahan harga dan intensitas konsumsi juga memberikan gambaran yang utuh terkait dengan fenomena perpindahan perokok legal antargolongan.

Kenaikan harga sebesar 1% membuat kemungkinan seseorang untuk berhenti merokok sebesar 0,38%. Sementara itu, jumlah rokok yang dikonsumsi oleh mereka yang tetap merokok hanya berkurang 0,10%.

Artinya, mereka yang tetap merokok relatif jarang mengurangi jumlah batang. Mereka mencari yang lebih murah, entah legal atau ilegal. Dari sinilah dua kebocoran penerimaan muncul, yaitu downtrading dan rokok ilegal.

Benang Kusut Kebijakan

Jika pemerintah menambah lapisan tarif baru, berapa banyak pelaku ilegal (produsen dan konsumen) yang benar-benar akan berpindah ke jalur legal tersebut? Apakah selisih harga tersebut cukup untuk mengompensasi keuntungan dari tetap berada di luar sistem?

Sejumlah konsekuensi perlu diperhitungkan secara cermat oleh pemerintah.

Konsekuensi pertama, tarif baru harus dipertahankan pada tingkat yang rendah agar mampu menarik pelaku ilegal. Sebagai hasilnya, tarif yang rendah justru berpotensi memperlebar kesenjangan antargolongan.

Perlu diingat, struktur berjenjang sendiri sudah memusatkan pelaku di lapisan terbawah. Dari 1.478 pabrik hasil tembakau, sebanyak 1.074 pabrik berada di SKT golongan III (Kemenkeu, 2026). Menambah satu lapisan murah berarti menambah satu titik kumpul baru, sekaligus menambah jenis pita cukai dan varian produk yang harus diawasi.

Konsekuensi kedua, mekanisme penentuan produsen yang berhak masuk ke setiap lapisan golongan, terutama ketika golongan baru dengan tarif lebih rendah diperkenalkan. Sebagai contoh, pada segmen SKM. Dalam struktur kebijakan saat ini, produsen yang memproduksi 3 miliar batang atau lebih dikategorikan sebagai SKM golongan I, sedangkan produsen dengan produksi di bawah 3 miliar batang masuk dalam SKM golongan II.

Kita ambil contoh batas produksi ditetapkan 1 miliar batang ke bawah untuk SKM golongan III, 1–3 miliar batang untuk SKM Golongan II, dan di atas 3 miliar batang untuk SKM golongan I. Dengan adanya batas produksi tersebut, perlu diperjelas apakah produsen dengan produksi di bawah 1 miliar batang yang saat ini berada di golongan II akan otomatis bergeser ke golongan III?

Ini bukan sekadar persoalan klasifikasi, melainkan menyangkut perubahan struktur persaingan antarpelaku usaha yang telah berada dalam sistem. Tanpa batasan yang jelas, lapisan baru berisiko menjadi celah bagi produsen eksisting untuk memperoleh tarif yang lebih rendah, sekaligus mengubah peta persaingan yang sebelumnya telah terbentuk.

Konsekuensi ketiga, hasil kajian DDTC FRA (2026) menunjukkan bahwa penambahan lapisan SKM III baru hanya menguntungkan bila mampu menyerap konsumen rokok ilegal dalam jumlah besar. Serapan itu setidaknya 40% dari seluruh rokok yang ada di golongan baru tersebut. Pada skenario realistis, golongan baru justru berpotensi menggerus penerimaan sebesar kurang lebih Rp3 triliun/tahun. Hal ini dikarenakan mayoritas konsumennya diperkirakan berasal dari downtrading konsumen legal.

Artinya, selama lapisan baru CHT kurang berhasil menampung produsen-konsumen rokok ilegal yang selama ini tidak membayar cukai, target pemerintah untuk meningkatkan penerimaan sekaligus mengurangi rokok ilegal sulit tercapai. Pasalnya, lapisan baru tersebut dapat menyuburkan praktik downtrading dan diisi oleh produsen-konsumen yang sebelumnya membayar CHT dengan nilai lebih tinggi.

Apakah upaya ini sebanding dengan hasil yang didapatkan? Jika lapisan baru justru berisiko mengurangi penerimaan, bukankah sumber daya dan upaya pemerintah lebih tepat diarahkan untuk membenahi persoalan yang sudah ada sebelum membuka ruang bagi kebijakan baru?

Sejatinya, masih ada secercah harapan. Jika lapisan baru tersebut dapat menyerap konsumen rokok ilegal dengan jumlah ≥ 50%, kontribusi pendapatan yang akan dihasilkan adalah ≥ Rp1,3 triliun/tahun. Selain itu, akan terdapat pengurangan peredaran rokok ilegal sebesar ≥ 24,6% (DDTC FRA, 2026).

Penutup

Pada akhirnya, wacana penambahan lapisan tarif CHT perlu ditempatkan kembali pada tujuan awalnya, yaitu menarik aktivitas ilegal ke dalam sistem legal tanpa menciptakan persoalan baru di pasar yang telah ada.

Analisis di atas menunjukkan bahwa gagasan tersebut memiliki pijakan yang masuk akal, tetapi keberhasilannya sangat bergantung pada kemampuan menyerap pelaku ilegal dalam jumlah besar. Dalam kondisi yang tidak optimal, respons downtrading justru berpotensi menggerus penerimaan dan memperlebar distorsi antargolongan.

Alih-alih penambahan lapisan baru, konvergensi tarif dapat menjadi alternatif yang patut dipertimbangkan. Mempersempit jarak tarif dan harga jual eceran (HJE) antargolongan secara bertahap sepanjang 2027–2030 dapat mengurangi insentif downtrading tanpa menciptakan titik harga baru. Langkah ini juga sejalan dengan arah mitigasi downtrading dalam pertimbangan kebijakan CHT 2027 dan rekomendasi WHO (2021) mengenai struktur cukai yang lebih sederhana.

Namun, jika penambahan lapisan baru belum mampu memberikan kepastian bahwa manfaatnya lebih besar daripada konsekuensinya, tidak menambah apa-apa juga merupakan sebuah pilihan kebijakan.

Dalam kondisi demikian, pemerintah dapat memusatkan perhatian pada persoalan yang sudah ada. Misalnya, mengoptimalkan modernisasi pengawasan melalui Sistem Pengawasan Terintegrasi Barang Kena Cukai (SPT-BKC), perbaikan struktur yang berjalan, dan kemudahan administrasi. Sebab, tidak setiap persoalan membutuhkan pintu baru. Terkadang, merapikan pintu yang sudah ada adalah jalan yang lebih bijaksana.