Bantuan Penagihan Pajak Lintas Negara

Pemerintah bermaksud untuk melakukan kerja sama penagihan pajak bersama dengan negara mitra. Langkah tersebut menjadi salah satu komponen penguatan administrasi perpajakan sebagaimana tercantum dalam materi pemaparan yang disampaikan Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati saat rapat kerja pembicaraan pendahuluan RAPBN 2022 dan RKP 2022 dengan Badan Anggaran (Banggar) DPR.

Kerja sama penagihan pajak dengan negara mitra atau kerap disebut dengan istilah bantuan penagihan pajak bukanlah hal baru dalam ketentuan peraturan perundang-undangan pajak Indonesia. Istilah ini telah disebutkan dalam dua regulasi.

Pertama, PMK 189/2020 tentang tata cara pelaksanaan penagihan pajak atas jumlah pajak yang masih harus dibayar. Pasal 77 beleid ini menyebutkan bahwa dalam rangka pelaksanaan perjanjian internasional dengan negara mitra atau yurisdiksi mitra, Pemerintah Indonesia dapat memberikan atau meminta bantuan penagihan pajak kepada pemerintah negara mitra atau yurisdiksi mitra.

Kedua, PER-42/PJ/2011 tentang tata cara pelaksanaan bantuan penagihan pajak berdasarkan persetujuan penghindaran pajak berganda. Lantas, apa sebenarnya bantuan penagihan pajak dan mengapa perlu diperkuat?

Kerja Sama Penagihan

Kian meningkatnya interaksi ekonomi antarnegara serta mobilitas individu dan modal memberikan tantangan bagi upaya-upaya menjamin kepatuhan pajak. Kegiatan penagihan pajak kurang optimal karena penegakan hukum umumnya tidak dapat dilakukan pada tiga situasi.

Pertama, penanggung pajak berada di negara lain. Kedua, penanggung pajak berada di dalam negeri, tapi aset yang bisa digunakan untuk pelunasan justru berada di negara lain. Ketiga, penanggung pajak dan aset sama-sama berada di negara lain.

Dalam sitasi tersebut, otoritas pajak menghadapi biaya administrasi yang tinggi, termasuk untuk melacak lokasi penanggung pajak maupun asetnya. Sering kali, keterbatasan untuk menjangkau penanggung pajak tersebut menghabiskan waktu bertahun-tahun hingga utang pajak menjadi daluwarsa.

Selain berakibat bagi potensi revenue forgone, kelemahan tersebut berpotensi membentuk sistem pajak yang diskriminatif karena penegakan hukum hanya menyasar wajib pajak yang berada di dalam negeri (Cockfield, 2003).

Perlu dipahami bahwa keterbatasan otoritas pajak dalam melakukan penegakan hukum di negara lain, termasuk penagihan pajak, terhalang oleh prinsip revenue rule. Yaitu, prinsip yang menolak adanya intervensi atas penegakan hukum pajak dari negara lain (Baker, et al., 2011). Prinsip ini juga tidak dapat dilepaskan dari konsep kedaulatan fiskal (fiscal sovereignty).

Seiring berjalannya waktu, perhatian komunitas internasional mengenai tantangan untuk mengejar para pelaku pengelakan pajak, penghindaran pajak, pencucian uang, serta korupsi di era globalisasi, semakin besar. Perhatian tersebut tercermin dari kerja sama internasional di bidang bantuan administrasi pajak. Salah satunya upaya penagihan pajak.

Sebagai ilustrasi, pada tahun 2003, OECD memasukkan pasal baru dalam model P3B, yaitu Pasal 27 mengenai assistance in collection taxes (bantuan penagihan pajak). Tidak lama kemudian, PBB turut memasukkan klausul tersebut dalam model P3B mereka.

Pada 2011, OECD juga menggagas Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters/CMAAT (Konvensi tentang Bantuan Administratif Bersama di Bidang Perpajakan) yang mencakup aktivitas bantuan penagihan pajak. Hingga saat ini, telah terdapat lebih dari 140 negara di dunia yang meratifikasi CMAAT yang bersifat multilateral tersebut.

Tidak mengherankan jika berbagai kerja sama antarnegara (antarotoritas pajak) turut memunculkan konsep baru dalam area pajak internasional. Hellerstein (2003) menyatakan bahwa terminologi jurisdiction to tax perlu dikategorikan lebih lanjut kepada dua konsep lainnya, yaitu yurisdiksi yang secara substansi memiliki hak pemajakan (substantive jusrisdiction) dan yurisdiksi yang memiliki kemampuan untuk menegakkan hukum pajak (enforcement jurisdiction).

Artinya, negara yang memiliki hak untuk mengenakan pajak belum tentu negara yang mampu mengumpulkan atau menagih pajak. Ide ini kian relevan semisal dalam konteks pemajakan digital.

Konteks Indonesia

Bagi Indonesia, bantuan penagihan pajak dari negara mitra jelas memiliki dampak positif, khususnya bagi penerimaan negara. Pengaturan atas bantuan penagihan pajak akan turut menciptakan kepastian hukum, wujud kolaborasi internasional, serta menjamin level playing field bagi penanggung pajak yang berada di dalam dan luar negeri.

Jika diperhatikan lebih lanjut, agenda memperkuat kerja sama bantuan penagihan pajak merupakan bagian tidak terpisahkan dan lanjutan dari rangkaian kerja sama Indonesia di bidang administrasi pajak secara global.

Mulai dari pertukaran informasi, baik yang berdasarkan permintaan, spontan, maupun otomatis, hingga tax examination abroad. Oleh karena itu, upaya untuk menjamin kepatuhan secara komprehensif, sejak pemetaan potensi, pelacakan, pemeriksaan, hingga penagihan bisa berjalan dengan optimal (Oner, 2011).

Lantas, apa yang perlu menjadi pertimbangan dalam desain peraturan di masa mendatang?

Pertama, bantuan oleh negara mitra akan dilakukan ketika negara yang meminta (applicant state) sudah melakukan berbagai langkah penagihan pajak secara maksimal. Menurut survei yang dilakukan oleh Forum on Tax Administration (OECD, 2020), ada kalanya suatu negara secara terburu-buru meminta negara mitra untuk membantu penagihan pajak.

Padahal, negara tersebut tidak memiliki regulasi penegakan hukum secara optimal dan strategis, tidak memiliki upaya pencegahan mobilitas penanggung pajak, atau administrasi pajaknya lemah. Akibatnya, terdapat tendensi pemindahan beban penagihan pajak ke negara mitra.

Oleh karena itu, ada dua aspek yang perlu dibenahi. Dari sisi domestik, beberapa kegiatan tersebut antara lain adalah membina komunikasi dan engagement dengan wajib pajak dengan mobilitas internasional, langkah untuk mencegah wajib pajak berisiko meninggalkan yurisdiksi, kemampuan menelusuri penanggung pajak dan aset, hingga meningkatkan kemampuan administrasi pajak untuk secara cepat mengambil tindakan penagihan pajak secara optimal.

Sedangkan dari aspek interaksi dengan negara mitra, terdapat lima hal yang seyogyanya dilakukan terlebih dahulu untuk memberikan sinyal kesungguhan dari negara yang bersangkutan.

Hal tersebut mencakup permintaan kepada negara mitra untuk melakukan notifikasi kepada penanggung pajak, permintaan informasi dari negara mitra, permintaan atas langkah pencegahan semisal untuk monitor pergerakan penanggung pajak, permintaan untuk dapat melakukan pemulihan aset, serta permintaaan untuk bisa hadir di yurisdiksi negara mitra.

Kedua, jaringan kerja sama. Selama ini, jaringan kerja sama internasional di bidang penagihan pajak yang dimiliki Indonesia bisa dikatakan luas. Memang betul bahwa hanya sebagian P3B Indonesia yang memiliki pasal yang berkaitan dengan assistance in tax collection terutama yang ditandatangani setelah tahun 2003. Contohnya, Aljazair, Belgia, Filipina, Venezuela, dan sebagainya.

Akan tetapi, prospek kerja sama internasional tersebut tetap terbuka luas. Pada 2014, Indonesia telah meratifikasi CMAAT melalui Perpres 159 Tahun 2014. Jaringan melalui CMAAT tersebut membuka peluang kerja sama bantuan penagihan pajak dengan banyak negara.

Ketiga, kerja sama penagihan pajak bersifat timbal balik atau resiprokal (OECD, 2011). Artinya, negara mitra akan siap membantu Indonesia, selama komitmen yang sama juga dimiliki oleh Indonesia. Dalam hal ini kita perlu meninjau kembali sejauh mana ketentuan domestik kita telah mengakomodasi adanya penagihan pajak berdasarkan permintaan negara mitra.

Selain itu, kita juga perlu melihat kembali posisi Indonesia dalam CMAAT. Perpres 159/2014 sendiri masih memperlihatkan bahwa Indonesia memiliki hak untuk tidak menyediakan bantuan dalam penagihan berbagai klaim pajak, atau penagihan terkait dengan denda administrasi, untuk segala jenis pajak. Posisi ini menyiratkan kerja sama penagihan pajak yang belum sepenuh hati yang berpotensi mendistorsi kepercayaan negara mitra dan prinsip resiprokal.

Sebagai penutup, bantuan penagihan pajak adalah bentuk komitmen Indonesia dalam komunitas internasional untuk secara bahu-membahu mengatasi persoalan kepatuhan pajak dari sisi administrasi.