Multilateral Instrument, Mekanisme dan Posisi Indonesia

TANPA banyak publikasi, 7 Juni lalu sebanyak 68 negara, termasuk Indonesia, meneken Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related to Measures to Prevent BEPS atau instrumen multilateral (Multilateral Instrument/ MLI). Jumlah negara yang menandatangani kesepakatan itu akan bertambah, karena menurut Sekretariat OECD, beberapa negara sudah menyatakan niatnya untuk bergabung.

Meski tidak banyak publikasi, kesepakatan itu bukan berarti tidak penting. Sebaliknya, kesepakatan itu kian menandai berubahnya lanskap perpajakan internasional. Bahkan, tidak tanggung-tanggung, Sekjen OECD Angel Gurria menggambarkan dampak penandatanganan MLI itu sebagai ‘a new turning point in tax treaty history’.

Apabila dicermati, deskripsi tersebut rasanya tidak berlebihan. Dengan kesepakatan itu, akan ada lebih dari 1.100 Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B) yang harus dimodifikasi, mengingat MLI adalah suatu instrumen dalam melakukan renegosiasi massal perjanjian bilateral antarnegara, terbatas untuk isu-isu tertentu dalam P3B, dengan opsi-opsi yang ditentukan sebelumnya (Jonathan Schwarz, 2017). 

MLI lahir sebagai jawaban dalam mempercepat implementasi Rencana Aksi Penggerusan Basis Pajak dan Pengalihan Laba (Base Erosion and Profit Shifting/ BEPS Action Plan) yang terkait dengan P3B dengan cara memodifikasi ketentuan-ketentuan dalam P3B. Action Plan terkait dengan ketentuan dalam P3B sendiri dapat dibedakan menjadi ketentuan yang bersifat mandatory dan opsional.

Ketentuan yang bersifat mandatory atau wajib diadopsi oleh negara-negara penandatangan MLI adalah ketentuan pencegahan penyalahgunaan P3B, perubahan atau penambahan dalam bagian preamble P3B, dan Mutual Agreement Procedure (MAP). (Lihat: Apa itu Multilateral Instrument?) 

Mekanisme dan Struktur

DENGAN melihat karakteristiknya, MLI bisa disebut sebagai suatu instrumen yang fleksibel karena suatu negara bebas untuk memilih P3B dengan negara mitra mana saja yang akan dimodifikasi melalui MLI. P3B yang akan dimodifikasi melalui MLI disebut Covered Tax Agreement (CTA).

Karena itu, apabila hanya terdapat satu negara saja dalam P3B yang memasukkan P3B tersebut ke dalam daftar CTA, sementara negara mitranya tidak, maka modifikasi P3B itu tidak dilakukan melalui mekanisme MLI, tetapi melalui mekanisme negosiasi bilateral sebagaimana lazimnya.

Dari seluruh P3B Indonesia yang telah ditandatangani, Indonesia memasukkan 33 P3B dalam daftar CTA. Dari 33 P3B itu, 9 di antaranya merupakan P3B dengan negara mitra yang belum meneken MLI hingga awal Juni 2017, yaitu Brunei, Laos, Malaysia, Filipina, Thailand, UEA, USA, Vietnam, dan Qatar.

Sementara dari 24 P3B lain yang masuk dalam CTA Indonesia: 22 negara mitra P3B juga memasukkan P3B dengan Indonesia ke dalam daftar CTA (Afrika Selatan, Australia, Belanda, Belgia, China, Finlandia, Hong Kong, India, Inggris, Italia, Jepang, Kanada, Korea, Kroasia, Luxemburg, Perancis, Polandia, Selandia Baru, Seychelles, Singapura, Slovakia, dan Turki).

Selanjutnya  1 negara mitra P3B yaitu Norwegia belum merilis daftar CTA meskipun sudah ikut menandatangani MLI, dan 1 negara mitra P3B yaitu Swiss tidak memasukkan Indonesia ke dalam daftar CTA. Dengan demikian, ketentuan MLI tidak memodifikasi P3B Indonesia dan Swiss.

Apabila dicermati, dalam strukturnya, suatu pasal dalam MLI memiliki 4 klausul utama yaitu: (i) substantive clause; (ii) compatibility clause; (iii) reservation clause; dan (iv) notification clause. Klausul substantif merupakan output dari BEPS Action Plan yang terkait dengan ketentuan P3B.

Suatu negara bebas memilih mengadopsi atau tidak mengadopsi klausul substantif yang opsional. Misalnya, ketentuan Pasal 7 MLI mengenai pencegahan penyalahgunaan P3B, di mana suatu negara dapat memilih mengadopsi ketentuan yang mandatory yaitu Principal Purpose Test (PPT) saja, atau mengadopsi ketentuan PPT sekaligus Simplified Limitation on Benefits (Simplified LoB) yang opsional.

Sementara itu, klausul ‘compatibility’ mengatur bagaimana modifikasi P3B dilakukan. Terdapat 4 tipe klausul ‘compatibility’ dengan efek modifikasi P3B yang berbeda, yaitu: (i) menambah ketentuan dalam P3B (in the absence of); (ii) menggantikan ketentuan yang relevan dalam P3B (in place of); (iii) mengubah penerapan ketentuan yang relevan dalam P3B (applies to atau modifies) atau; (iv) menambah atau menggantikan ketentuan yang relevan dalam P3B (in place of or in the absence of).

Meskipun kedua negara dalam P3B sama-sama memasukkan P3B di antara kedua negara dalam daftar CTA masing-masing, ketentuan MLI tidak akan memodifikasi ketentuan dalam P3B tersebut apabila satu negara memilih tidak mengadopsi (reservation) klausul substantif MLI. Dengan kata lain, modifikasi P3B hanya dimungkinkan apabila kedua negara dalam P3B mengambil posisi yang sama (match) untuk mengadopsi klausul substantif dalam MLI.

Untuk memberi kepastian dan kejelasan dalam penerapan MLI, suatu negara diminta mengidentifikasi dan kemudian memberikan notifikasi mengenai ketentuan yang relevan dalam P3B (existing provision) yang akan dimodifikasi dengan MLI (MLI Explanatory Statement, paragraf 15). Selain itu, negara yang memilih posisi ketentuan yang opsional wajib memberikan notifikasi atas posisinya tersebut.

Dengan demikian, posisi Indonesia untuk mengadopsi klausul substantif dalam MLI akan memodifikasi P3B Indonesia melalui penambahan, penggantian, atau perubahan penerapan ketentuan P3B. Misalnya, ketentuan PPT sebagai ouput dari Action Plan dalam mencegah penyalahgunaan P3B akan berdampak pada penambahan ketentuan tersebut ke dalam mayoritas CTA Indonesia.

Contoh lainnya, perubahan penerapan ketentuan Bentuk Usaha Tetap (BUT) dalam P3B Indonesia dengan negara mitra perjanjian yang juga mengadopsi ketentuan MLI terkait dengan pencegahan penghindaran status BUT. (Lihat: Dengan MLI, Pajak Kejar Ekonomi Digital)

Posisi Indonesia

SECARA umum, hubungan antara ketentuan MLI, output dari BEPS Action Plan, ketentuan yang relevan dalam P3B, dan posisi Indonesia atas MLI adalah sebagai berikut:

Terkait dengan ketentuan pencegahan penyalahgunaan P3B dalam daftar CTA Indonesia, perlu dicatat bahwa dalam P3B Indonesia, ketentuan yang serupa dengan ketentuan PPT dapat ditemukan dalam Pasal 10, 11, dan 12 P3B Indonesia dan Hong Kong.

Kemudian pada Pasal 24 P3B Indonesia dan India (meski dalam P3B Indonesia dan India disebut sebagai Pasal LoB, namun karakter dari Pasal 24 tersebut memiliki kesamaan dengan ketentuan PPT), Pasal 10, 11, dan 12 P3B Indonesia dan Laos, serta Pasal 11 dan 12 P3B Indonesia dan Inggris.

Selain Laos yang belum meneken MLI, ketentuan yang serupa dengan PPT dalam ketiga P3B lainnya itu akan digantikan dengan ketentuan PPT dalam MLI. Ketentuan PPT tersebut juga akan ditambahkan ke dalam P3B Indonesia dengan negara mitra yang turut menandatangani MLI dan memasukkan P3B dengan Indonesia dalam daftar CTA negara mitra itu.

Ketentuan Simplified LoB diadopsi oleh 12 negara penandatangan MLI saja. Dari 12 negara itu, hanya India yang termasuk ke dalam CTA Indonesia. Karena India juga memasukkan P3B dengan Indonesia dalam daftar CTA nya, maka ketentuan Simplified LoB yang diadopsi Indonesia hanya relevan untuk memodifikasi P3B Indonesia dan India.

Posisi suatu negara atas MLI masih dimungkinkan berubah, sehingga catatan atas posisi Indonesia ini merupakan titik awal dalam menganalisis posisi Indonesia, tetapi tidak merefleksikan posisi terakhir Indonesia. Itu berarti, hingga MLI diratifikasi, suatu negara maish dapat mengubah posisinya. Namun, perubahan posisi tidak dimaksudkan untuk menambah atau memperluas posisi reservation.

Yang pasti, penandatanganan MLI oleh Pemerintah Indonesia akan menyebabkan interpretasi dan aplikasi P3B di masa yang akan datang tidak lagi hanya melibatkan ketentuan P3B, peraturan domestik, OECD atau UN Commentary, dan putusan Pengadilan, tetapi juga ketentuan MLI beserta explanatory statement dan posisi Indonesia serta negara mitra P3B atas MLI.*