Menempatkan Kedudukan Beneficial Ownership dalam P3B

DALAM lanskap perpajakan internasional terkini, ketentuan untuk mencegah penghindaran pajak terus berkembang. Salah satu isu yang menyita perhatian ialah relevansi dan kedudukan konsep beneficial ownership dalam konteks mencegah penghindaran pajak melalui treaty shopping.

Isu ini muncul setelah diadopsinya instrumen anti-abuse rule melalui proyek Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) Action 6 dan Multilateral Instrument (MLI).

Di mana seharusnya menempatkan kedudukan konsep beneficial ownership apabila telah tersedia principal purpose test (PPT), limitation on benefits (LOB), dan ketentuan antipenghindaran pajak lainnya? Apakah konsep beneficial ownership ini masih diperlukan atau justru berpotensi menambah ketidakpastian hukum?

Pertanyaan ini penting karena status beneficial ownership dapat menentukan apakah penerima suatu penghasilan tertentu berhak atas manfaat berupa pembatasan hak pemajakan negara sumber berdasarkan persetujuan penghindaran pajak berganda (P3B). Perbedaan penafsiran terhadap konsep tersebut akan menjadi salah satu sumber sengketa pajak lintas negara.

Fungsi Beneficial Ownership

Konsep beneficial ownership pertama kali diperkenalkan dalam OECD Model 1977, yakni pada Pasal 10 tentang dividen, Pasal 11 tentang bunga, dan Pasal 12 tentang royalti. Namun, OECD Model tidak memberikan definisi lebih lanjut atas konsep beneficial ownership tersebut. Penjelasan singkat dalam OECD Commentaries menyatakan bahwa agents dan nominees bukan merupakan beneficial owners.

Menurut OECD Commentaries, istilah beneficial owner (pemilik manfaat sebenarnya) tidak digunakan dalam makna teknis yang sempit, tetapi perlu ditafsirkan berdasarkan konteks dan tujuan diadakannya P3B, yaitu menghindari pajak berganda.

Oleh karena itu, konsep beneficial ownership tidak diartikan berdasarkan pengertian dalam hukum domestik suatu negara, tetapi berdasarkan makna internasional (international meaning).

Secara khusus, pengujian pemilik manfaat sebenarnya berfokus pada apakah pihak penerima suatu penghasilan tertentu (dividen, bunga, dan royalti) memiliki hak untuk menggunakan dan menikmati penghasilan tersebut tanpa terikat kewajiban kontraktual atau hukum untuk meneruskannya kepada pihak lain.

Dengan demikian, yang diuji terutama adalah hubungan penerima dengan penghasilan tertentu. Konsep tersebut dalam P3B juga tidak dapat begitu saja disamakan dengan ultimate beneficial owner (pemilik manfaat akhir) dalam rezim transparansi kepemilikan dan pencegahan pencucian uang.

Dalam buku Beneficial Ownership in International Taxation, Kuźniacki (2022) berpandangan bahwa beneficial ownership lebih tepat dipahami sebagai aturan penentuan pihak yang berhak atas suatu penghasilan tertentu (income allocation rule).

Jadi, bukan sebagai ketentuan antipenyalahgunaan yang bersifat umum. Menurutnya, jika ditafsirkan terlalu luas, konsep tersebut berpotensi tumpang tindih dengan ketentuan antipenyalahgunaan lainnya. Hal ini tentu akan menimbulkan ketidakpastian terhadap wajib pajak.

Kritik tersebut menunjukkan bahwa ketidakjelasan batas suatu instrumen ketentuan hukum dapat memperluas penafsiran yang akan memicu sengketa. Sejalan dengan itu, Kuźniacki dan Kokott (2025) menekankan perlunya memisahkan pengujian beneficial ownership dari prinsip penyalahgunaan suatu ketentuan hukum, termasuk dalam kaitannya dengan PPT dan general anti-avoidance rule (GAAR).

Kedua pengujian tersebut berada dalam kerangka pencegahan penyalahgunaan, tetapi memiliki unsur, tujuan, dan dasar pengujian yang berbeda.

Pelajaran dari Sengketa

Dalam praktiknya, penerusan suatu penghasilan tertentu kepada suatu perusahaan lain dapat menjadi petunjuk awal bahwa penerima hanya bertindak sebagai perantara (conduit). Namun, penerusan pembayaran belum tentu secara otomatis membuktikan adanya kewajiban untuk meneruskan suatu penghasilan tertentu akan menghilangkan keleluasaan (discretion) penerima.

Konsep beneficial ownership kerap diperlakukan dengan keliru sebagai aturan “sapu jagat” untuk menindak penghindaran pajak. Padahal, pengujian hak atas suatu penghasilan tertentu secara hukum berbeda dari analisis niat penyalahgunaan P3B (treaty abuse).

Kasus Velcro (2012), misalnya, menunjukkan bahwa keberadaan perusahaan perantara atau penerusan pembayaran tidak otomatis menggugurkan status pemilik manfaat sebenarnya sepanjang penerima tetap memiliki keleluasaan dan kendali atas penghasilan.

Sementara itu, Kasus Danish (2019) memperlihatkan bahwa pengujian beneficial ownership dan penyalahgunaan suatu ketentuan hukum memiliki unsur yang berbeda. Ketiadaan status beneficial ownership tidak serta-merta membuktikan adanya motif penghindaran pajak berupa treaty shopping.

Pengujian tentang pemilik manfaat sebenarnya juga tidak selalu berujung pada penolakan manfaat P3B. Kasus Société Planet (2022) membuka kemungkinan diterapkannya fasilitas P3B melalui pendekatan look-through. Conseil d’État di Prancis menggunakan pendekatan tersebut sehingga manfaat P3B dapat tetap diberikan berdasarkan domisili pemilik manfaat yang sesungguhnya, sepanjang persyaratannya terpenuhi.

Beberapa kasus tersebut menegaskan pentingnya memisahkan pengujian beneficial ownership dari pengujian penyalahgunaan suatu ketentuan hukum.

BEPS Action 6 menempatkan treaty shopping dalam kerangka yang lebih eksplisit. PPT dapat menjadi dasar penolakan manfaat P3B apabila disimpulkan bahwa salah satu tujuan utama suatu pengaturan atau transaksi ialah memperoleh manfaat (benefit), kecuali jika pemberiannya sesuai dengan objek dan tujuan ketentuan P3B.

Sementara itu, LOB, apabila disepakati dalam P3B, menggunakan kriteria kelayakan yang lebih objektif, antara lain mengenai status, kepemilikan, atau kegiatan usaha penerima manfaat.

Menjaga Kepastian Penafsiran

Fungsi beneficial ownership ialah menguji hak atas penghasilan, sedangkan PPT menguji tujuan suatu transaksi (arrangement) dan LOB menguji kelayakan berdasarkan kriteria perjanjian. Ketiganya dapat beririsan pada fakta yang sama, tetapi tidak dapat dipertukarkan begitu saja.

Berdasarkan uraian dan fakta di atas, pendekatan yang lebih proporsional dapat diwujudkan melalui pengujian secara terpisah. Pertama, status penerima sebagai pemilik manfaat sebenarnya perlu diuji berdasarkan hubungan hukum dan fakta atas suatu penghasilan tertentu.

Selanjutnya, pemenuhan ketentuan LOB, jika ada, harus dipastikan. Keberadaan PPT maupun ketentuan antipenyalahgunaan lainnya juga perlu dievaluasi untuk menentukan apakah ketentuan tersebut dapat dijadikan dasar tersendiri bagi penolakan manfaat P3B.

Pemisahan pengujian tersebut tidak berarti bahwa fakta ekonomi dapat diabaikan oleh otoritas pajak. Fakta ekonomi tetap relevan dalam penilaian, sepanjang penggunaannya dikaitkan dengan unsur ketentuan hukum masing-masing ketentuan yang diterapkan.

Pada akhirnya, persoalan terpenting bukan memilih antara ketentuan beneficial ownership dan anti-abuse rule. Keduanya diperlukan sepanjang menjalankan fungsi yang memang diberikan oleh P3B.

Ketepatan penggunaan setiap pengujian merupakan prasyarat bagi pencegahan penyalahgunaan P3B yang efektif. Hal tersebut juga mendukung konsistensi penafsiran dan kepastian hukum bagi otoritas pajak maupun wajib pajak. Dengan demikian, ketentuan-ketentuan tersebut perlu dipahami sebagai instrumen yang saling melengkapi, bukan saling menggantikan.