Peran Preamble OECD Model 2017 untuk Menangkal Treaty Abuse

PADA tahun 2017 yang lalu, terdapat pembaharuan dalam OECD Model Tax Convention on Income and Capital (selanjutnya disebut dengan OECD Model 2017) yang salah satu tujuannya untuk mendukung implementasi rencana aksi Base Erosion and Profit Shifting (BEPS). Salah satu perubahan penting dalam OECD Model 2017, yaitu terkait perubahan pada bagian pendahuluan (preamble) yang berbunyi sebagai berikut

“Intending to conclude a Convention for the elimination of double taxation with respect to taxes on income and on capital without creating opportunities for non-taxation or reduced taxation through tax evasion or avoidance (including through treaty-shopping arrangements aimed at obtaining reliefs provided in this Convention for the indirect benefit of residents of third States.”

Bunyi preamble di atas memberikan penegasan bahwa tujuan dibentuknya Perjanjian Penghindaran Pajak Berganda (P3B) bukan saja untuk mengeliminasi pemajakan berganda atas penghasilan dan modal (Luc De Broe, 2020). Akan tetapi, juga untuk menghilangkan peluang terjadinya penyalahgunaan P3B yang semata-mata digunakan untuk menghindari pajak atau mengurangi beban pajak yang seharusnya terutang. Misalnya, melalui skema treaty shopping, rule shopping, atau round tripping.

Menurut Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT), preamble itu sendiri merupakan suatu kesatuan dari context perjanjian internasional yang tidak dapat dipisahkan (Darussalam dan Danny Septriadi, 2017). Untuk itu, kedudukan preamble dari suatu P3B memberikan makna yang penting dalam proses interpretasi P3B. 
Pada tulisan ini, Penulis tertarik untuk membahas terkait Putusan Alta Energy, yang telah diputus Pengadilan Pajak Kanada pada tanggal 22 Agustus 2018 (Michael N. Kandev dan John J. Lennard, 2020). Berikut ini adalah uraian kasusnya.

Pada tahun 2011, Alta Energy Partners, LLC (“Alta LLC”) didirikan di Delaware, Amerika Serikat. Alta LLC merupakan sebuah perusahaan yang bergerak di bidang  minyak dan gas di wilayah Amerika Utara.

Kemudian, pada tahun 2012, Alta LLC membentuk Alta Energy Partners Canada Ltd. (“Alta Kanada”) untuk mengakuisisi properti minyak dan gas di wilayah Kanada. Pada tahun yang sama, saham Alta Kanada dipindahkan ke perusahaan induk di Luksemburg yang baru terbentuk, yaitu Alta Energy Luxemburg S.A.R.L. (“Alta Luksemburg”).

Selanjutnya, pada tahun 2013, Alta Luksemburg menjual saham Alta Kanada kepada pihak ketiga, yaitu Chevron Kanada. Adapun nilai pengalihannya kurang lebih sekitar USD 680 juta dan terdapat capital gain kurang lebih sekitar USD 380 juta (Michael N. Kandev dan John J. Lennard, 2020).

Menurut pendapat Alta Kanada, dengan mengacu pada ketentuan Pasal 13 Ayat (5) P3B Kanada-Luksemburg, capital gain yang dibukukan oleh Alta Luksemburg dibebaskan dari pemotongan pajak di Kanada (Ian Zahra, 2019). Di sisi lain, Luksemburg tidak mengenakan pajak atas capital gain yang dibukukan pada Surat Pemberitahuan (SPT) Alta Luksemburg. Dengan kata lain, capital gain yang diperoleh Alta Luksemburg tidak dikenakan pajak di negara manapun.

Atas Kasus tersebut menjadi sengketa antara Alta Kanada dan otoritas pajak Kanada dan dibawa ke Pengadilan Pajak Kanada. Berikut ini adalah hal-hal penting yang disoroti Pengadilan Pajak Kanada terhadap kasus tersebut (lihat juga Jonathan Schwarz, 2020).

Pertama, Pengadilan Pajak Kanada tetap menekankan perihal tujuan pembentukkan P3B Kanada-Luksemburg, yaitu untuk menghindari terjadinya pemajakan berganda dan/atau mencegah terjadinya penghindaran pajak.

Kedua, Pengadilan Pajak Kanada menilai bahwa Alta Luksemburg telah memenuhi persyaratan sebagai SPDN Luksemburg menurut ketentuan Pasal 4 P3B Kanada-Luksemburg.

Ketiga, Pengadilan Pajak Kanada juga mencatat bahwa tidak adanya klausul “principal purpose test” atau “limitation on benefit” dalam P3B Kanada-Luksemburg sebagai standar minimum yang harus dimasukkan ke dalam P3B sebagaimana dimaksud pada Pasal 29 ayat (9) OECD Model 2017 untuk menangkal praktik treaty abuse (lihat juga Robert J. Danon, 2020).

Kemudian, Pengadilan Pajak Kanada juga menekankan bahwa kedua klausul tersebut telah dinegosiasikan oleh pemerintah Kanada dengan negara mitra P3B lainnya.

Lebih lanjut, pemerintah Kanada juga telah menyetujui untuk memasukkan klausul “principal purpose test” atau “limitation on benefit” tersebut ke dalam P3B Kanada melalui mekanisme Multilateral Convention. Faktanya, untuk P3B Kanada-Luksemburg sendiri memang telah disepakati untuk tidak memasukan klausul “principal purpose test” atau “limitation on benefit”.

Keempat, dengan memperhatikan poin-poin di atas, akhirnya Pengadilan Pajak Kanada memutus bahwa P3B Kanada-Luksemburg dapat diaplikasikan. Selain itu, atas capital gain yang dibukukan oleh Alta Luksemburg juga berhak untuk mendapatkan pembebasan pajak dari otoritas pajak Kanada.

Dengan memperhatikan putusan Alta Kanada sebagaimana diuraikan di atas, dengan adanya preamble OECD Model 2017 yang terbaru, menegaskan kembali bahwa tidak dapat dibenarkan praktik treaty abuse ketika kedua negara yang mengadakan perjanjian, sepakat untuk memasukkan klausul “principal purpose test” atau “limitation on benefit” ke dalam P3B, sebagaimana standar minimum yang harus dipenuhi untuk menangkal praktik treaty abuse (Robert J. Danon dan Wolfgang Schön, 2020).

Pelajaran penting dari kasus Alta Kanada di atas, dapat disimpulkan bahwa klausul “principal purpose test” atau “limitation on benefit” sangat penting untuk dimasukkan ke dalam jaringan P3B, agar efektif untuk menangkal praktik treaty abuse.