Untung-Rugi Tax Holiday untuk Kebijakan Hilirisasi

PENGEMBANGAN industri pionir dapat dijalankan untuk mendukung kebijakan hilirisasi. Pengembangan itu membutuhkan investasi yang besar, baik dari dalam maupun luar negeri. Oleh karena itu, pemerintah berupaya menarik minat investor untuk menanamkan modal dengan berbagai fasilitas.

Salah satu fasilitas yang diberikan pemerintah adalah tax holiday. Pemberian tax holiday untuk industri pionir diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan Nomor 130/PMK.010/2020. Melalui beleid itu, pemerintah memberikan pengurangan PPh badan sampai 100%.

Secara historis, jangka waktu tax holiday telah mengalami perpanjangan. Pada Agustus 2011-Agustus 2015, jangka waktu maksimal tax holiday hanya 10 tahun. Pada Agustus 2015-Maret 2018, jangka waktu maksimalnya adalah 15 tahun. Saat ini, jangka waktu maksimal tax holiday adalah 20 tahun.

Fasilitas tax holiday merupakan instrumen fiskal yang populer digunakan banyak negara berkembang untuk menarik investasi. Seluruh negara di kawasan Asia Tenggara memberikan fasilitas tax holiday (Oxfam, 2020).

Indonesia dan Brunei merupakan negara menerapkan pemberian jangka waktu tax holiday terpanjang, yaitu 20 tahun. Sementara itu, Vietnam merupakan negara dengan pemberian jangka waktu tax holiday terpendek, yaitu 5 tahun.

Berdasarkan pada laporan belanja perpajakan Indonesia, proyeksi nilai tax holiday industri pionir pada 2022 mencapai Rp2,613 triliun. Jumlah ini meningkat sangat pesat dibandingkan dengan capaian 2018 yang hanya senilai Rp1,1 triliun.

Jika ditotal sejak 2018 sampai dengan 2022, belanja perpajakan tax holiday industri pionir diestimasi mencapai Rp8,802 triliun. Namun, apakah kehilangan potensi penerimaan pajak senilai Rp8,802 triliun tersebut sebanding dengan manfaat yang telah diterima oleh negara?

Dari tujuan yang ingin dicapai dengan pemberian tax holiday, manfaat dapat diukur dari 2 aspek, yaitu peningkatan investasi asing/foreign direct investment (FDI) ke Indonesia dan peningkatan ekonomi dari kegiatan industri pionir.

Dari aspek peningkatan FDI, pengaruh tax holiday masih terus diperdebatkan. James (2014) berpendapat tax holiday tidak memberikan pengaruh terhadap peningkatan FDI. Jika mengacu data Bank Indonesia (BI), rasio FDI to GDP sektor industri pengolahan memang relatif tidak mengalami perubahan.

Dibandingkan dengan capaian pada 2011, FDI sektor industri pengolahan pada 2022 memang telah mengalami pertumbuhan sebesar 48,64%. Namun, pertumbuhan ini tidak mampu melewati pertumbuhan GDP industri pengolahan yang sebesar 49,09% sehingga rasio FDI to GDP-nya stagnan.

Perbedaan pengukuran data FDI perlu menjadi perhatian dalam evaluasi kebijakan tax holiday di Indonesia serta komparasinya dengan negara lain. Selain data FDI dari BI yang lazim digunakan oleh lembaga internasional seperti UNCTAD, data FDI juga diterbitkan oleh Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) dengan metode pengukuran yang berbeda (OECD, 2020).

Berdasarkan pada data BKPM, pada 2022, FDI sektor industri pengolahan meningkat 263,46% dibandingkan dengan performa pada 2011. Peningkatan berdasarkan pada data ini jauh lebih tinggi dibandingkan dengan data BI.

Untuk meningkatkan investasi, pemberian tax holiday tanpa diikuti bauran kebijakan yang dapat meningkatkan daya tarik lainnya tidak akan terlalu efektif.

Berdasarkan pada survei yang dilakukan World Bank (2018), investor menempatkan pajak hanya pada posisi ketujuh pada urutan faktor pertimbangan investasi. Pajak berada di bawah faktor stabilitas politik, kepastian hukum, ukuran pasar domestik, stabilitas makroekonomi, tersedia tenaga kerja, dan jaringan infrastruktur.

Peningkatan Ekonomi

DARI aspek peningkatan ekonomi, manfaat tax holiday untuk kegiatan industri pionir dapat diukur secara tidak langsung melalui belanja perpajakan.

Belanja perpajakan dapat diartikan sebagai selisih penerimaan pajak akibat adanya ketentuan fasilitas perpajakan (revenue forgone method). Dengan demikian, peningkatan belanja perpajakan dapat menggambarkan sinyal positif terjadinya peningkatan penghasilan sejak 2016 dari industri pionir.

Namun, peningkatan penghasilan pada industri pionir ini lebih disebabkan kebijakan hilirisasi yang dijalankan pemerintah. Kenaikan omzet yang fantastis, khususnya terjadi pada industri nikel dan turunannya, sebagai dampak dari penerapan hilirisasi secara gradual sejak 2014.

Pemerintah menyatakan jumlah ekspor barang nikel dan turunan nikel meningkat tajam dari US$2,1 miliar pada 2014 menjadi US$33,8 miliar pada 2022.

Meski demikian, fluktuasi harga komoditas menjadi pertaruhan pemerintah dalam pemberian tax holiday, terutama untuk jangka waktu panjang. Dalam situasi geopolitik yang belum stabil dan kebutuhan transisi ke energi terbarukan yang dinamis, ketidakpastian terhadap permintaan dan harga komoditas masih sangat tinggi.

Makin lama periode tax holiday diberikan, makin sulit bagi pemerintah untuk memproyeksi harga komoditas yang terkait dengan industri pionir. Dengan demikian, makin besar kemungkinan pemerintah kehilangan potensi penerimaan pajak jika ada kenaikan harga komoditas.

Sebagai contoh, kenaikan harga nikel dan turunannya sejak 2016 tidak meningkatan penerimaan PPh badan dari industri hilirisasi nikel yang mendapat tax holiday PPh badan 100%. Jika harga nikel dan turunannya makin menanjak ke depannya karena peningkatan permintaan kendaraan listrik, pemerintah akan makin mengalami opportunity loss potensi penerimaan PPh badan.

Oleh karena itu, pemberian fasilitas dan jangka waktu tax holiday perlu ditinjau kembali agar manfaat yang diterima Indonesia lebih tinggi dari biaya yang dikeluarkan. Diwajibkannya hilirisasi, tingginya permintaan barang hasil hilirisasi, dan besarnya cadangan SDA Indonesia tetap dapat menjadi magnet investasi industri pionir walaupun fasilitas tax holiday dikurangi.

Mekanisme perpanjangan jangka waktu tax holiday secara bertahap akan lebih terukur dibandingkan dengan pemberian sekaligus. Di samping itu, perlu adanya perbaikan pada faktor utama lainnya sebagai daya tarik investasi. Dengan demikian, biaya yang dikeluarkan pemerintah akibat fasilitas tax holiday bisa dikurangi.

*Tulisan ini merupakan salah satu artikel yang dinyatakan layak tayang dalam lomba menulis DDTCNews 2023. Lomba diselenggarakan sebagai bagian dari perayaan HUT ke-16 DDTC. Anda dapat membaca artikel lain yang berhak memperebutkan total hadiah Rp57 juta di sini.