Menggagas Desain Ulang Pembebasan PPN atas Daging di Indonesia

"TELL me what you eat, and I will tell you who you are." Kalimat itu ditulis Jean Anthelme Brillat-Savarin pada 1825. Ia seorang ahli hukum sekaligus politisi Prancis, tetapi justru dikenang melalui bukunya tentang cita rasa.

Namun, dalam konteks pajak pertambahan nilai (PPN) di Indonesia, jenis daging yang kita konsumsi belum tentu menentukan perlakuan pajaknya. Tetelan seharga Rp80.000 per kilogram dan wagyu premium seharga Rp3 juta per kilogram sama-sama memperoleh fasilitas pembebasan PPN. Padahal, keduanya mencerminkan karakter konsumsi dan kemampuan ekonomi yang bisa sangat berbeda.

Otoritas fiskal pernah mengungkapkan bahwa dari total fasilitas pembebasan PPN senilai Rp103,2 triliun yang dinikmati rumah tangga, sekitar Rp31 triliun dinikmati kelompok 10% terkaya. Sebaliknya, kelompok 10% termiskin hanya menikmati Rp3,3 triliun (Wildan, 2024).

Data tersebut menunjukkan fasilitas pembebasan PPN yang berlaku luas juga memberi manfaat besar kepada kelompok berpenghasilan tinggi. Oleh karena itu, persoalannya bukan sekadar memberikan keringanan pajak atas kebutuhan pokok, melainkan juga memastikan manfaatnya lebih tepat sasaran.

Arah Kebijakan

Pembebasan PPN bukan kebijakan tanpa biaya. Setiap rupiah pajak yang tidak dipungut merupakan penerimaan yang dilepaskan negara untuk mencapai tujuan tertentu. Dalam kebijakan fiskal, fasilitas semacam ini dikenal sebagai belanja perpajakan (tax expenditure).

Skalanya tidak kecil. Belanja perpajakan Indonesia pada 2025 diproyeksi Rp530,3 triliun. Dari jumlah itu, fasilitas PPN dan PPnBM menjadi komponen terbesar, yakni Rp343,3 triliun atau 64,73% (Simanjuntak, 2026). Pembebasan PPN atas barang kebutuhan pokok termasuk salah satu pos penting di dalamnya.

Khusus fasilitas PPN atas barang kebutuhan pokok, termasuk daging, nilainya diproyeksikan mencapai Rp51,5 triliun. Angka tersebut setara dengan sekitar 15% dari seluruh belanja perpajakan PPN dan PPnBM, atau hampir 10% dari total belanja perpajakan nasional.

Persoalannya bukan semata-mata besarnya nilai fasilitas, melainkan juga siapa yang menikmati manfaatnya. Karena PPN dihitung berdasarkan nilai transaksi, besarnya pajak yang dibebaskan ikut meningkat seiring dengan harga barang.

Sebagai ilustrasi, dengan asumsi tarif efektif PPN 11%, pembelian wagyu seharga Rp3 juta per kilogram memperoleh keringanan pajak sekitar Rp330.000. Sementara itu, pembelian tetelan seharga Rp80.000 per kilogram hanya memperoleh keringanan sekitar Rp8.800.

Perbandingan tersebut menunjukkan bahwa makin mahal daging yang dibeli, makin besar pula nilai nominal fasilitas pajak yang dinikmati. Pembebasan yang berlaku sama bagi semua pembeli belum tentu menghasilkan manfaat yang merata.

Secara hukum, pembebasan tersebut bukan ketentuan yang tidak dapat diubah. Sejak berlakunya Undang-Undang Harmonisasi Peraturan Perpajakan (UU HPP), barang kebutuhan pokok dikeluarkan dari kelompok barang yang tidak dikenai PPN sebagaimana sebelumnya diatur dalam Pasal 4A UU PPN.

Barang kebutuhan pokok kemudian memperoleh fasilitas pembebasan PPN berdasarkan Pasal 16B UU PPN dan PP 49 Tahun 2022. Artinya, pembebasan tersebut merupakan pilihan kebijakan yang cakupannya dapat dievaluasi dan disesuaikan melalui perubahan ketentuan yang berlaku.

Pemerintah sebenarnya pernah mempertimbangkan penyesuaian fasilitas itu. Pada Desember 2024, daging premium seperti wagyu dan kobe masuk dalam kelompok barang yang direncanakan dikenai PPN 12%, bersama sejumlah barang premium lainnya, termasuk beras, buah, dan ikan tertentu.

Saat itu, harga menjadi salah satu dasar untuk membedakan daging premium dengan daging yang umum dikonsumsi masyarakat. Pemerintah menyebut daging dengan harga sekitar Rp2,5 juta hingga Rp3 juta per kilogram sebagai kelompok yang akan dikenai PPN, sedangkan daging yang dijual sekitar Rp150.000 hingga Rp200.000 per kilogram tetap memperoleh pembebasan (Arini, 2024). Namun, rencana pengenaan PPN atas daging premium tersebut tidak jadi diterapkan.

Sementara itu, negara lain melihat persoalan pajak atas daging dari sudut yang berbeda. Di Jerman, daging dan produk susu dikenai PPN dengan tarif 7%, lebih rendah dibandingkan tarif normal 19%.

Badan Lingkungan Federal Jerman (Umweltbundesamt) menilai bahwa keringanan pajak atas produk hewani dapat dipandang sebagai subsidi yang berdampak buruk terhadap lingkungan. Alasannya, produksi produk hewani menimbulkan biaya lingkungan yang tidak sepenuhnya tercermin dalam harga jual (Kinkartz, 2019).

Atas dasar itu, muncul usulan untuk menaikkan PPN produk hewani ke tarif normal. Tambahan penerimaan yang diperkirakan mencapai sekitar €5,2 miliar diusulkan untuk mendukung penurunan PPN atas produk nabati (Kinkartz, 2019).

Studi lain dalam jurnal Sustainability Science memperkirakan bahwa kombinasi PPN 19% untuk daging konvensional dan 0% untuk pangan nabati organik dapat menghindarkan biaya iklim eksternal sekitar €5,3 miliar per tahun (Oebel et al., 2024).

Perbedaannya terletak pada sudut pandang kebijakan. Jika perdebatan di Indonesia lebih menyoroti ketepatan sasaran fasilitas PPN, diskusi di Jerman juga mempertanyakan apakah harga daging sudah mencerminkan biaya lingkungan yang ditanggung masyarakat. Perspektif kedua inilah yang belum banyak mendapat perhatian dalam wacana perpajakan Indonesia.

Rekomendasi Kebijakan

Dari persoalan tersebut, penulis mengusulkan empat langkah. Pertama, melakukan kajian yang tidak hanya berfokus pada potensi tambahan penerimaan negara.

Kajian kebijakan perlu terlebih dahulu menjawab pertanyaan mendasar, yaitu apakah penyesuaian PPN atas daging bertujuan memperbaiki ketepatan sasaran fasilitas pajak atau mengoreksi harga yang belum mencerminkan biaya lingkungan? Kedua tujuan itu membutuhkan dasar pengenaan, cakupan produk, dan mekanisme kebijakan yang berbeda.

Kajian juga perlu mencakup elastisitas permintaan untuk berbagai kelompok konsumen, kemungkinan perpindahan konsumsi ke produk pengganti, serta dampak kebijakan terhadap kelompok pendapatan yang berbeda.

Tanpa kajian tersebut, konsumen wagyu yang dikenai PPN dapat saja beralih ke daging impor grain-fed lain dengan harga dan karakteristik serupa, tetapi tidak termasuk dalam kelompok yang dikenai pajak.

Apabila hal itu terjadi, tujuan kebijakan berisiko tidak tercapai secara optimal. Tambahan penerimaan dapat lebih kecil daripada yang diperkirakan, sedangkan pola konsumsi yang hendak dipengaruhi tidak banyak berubah.

Indonesia sebenarnya sudah memiliki pelajaran dari pengalaman sebelumnya. Rencana pengenaan PPN 12% atas barang premium diumumkan pada 16 Desember 2024 untuk berlaku mulai 1 Januari 2025. Namun, kriteria dan kategori barang yang akan dikenai PPN saat itu masih menunggu perincian dalam peraturan menteri keuangan (PMK) yang sedang disusun (DDTCNews, 2024).

Akibatnya, kebijakan tersebut memicu perdebatan ketika batasan barang premium belum jelas. Salah satu yang dipersoalkan adalah status beras premium, yaitu apakah termasuk barang mewah yang layak dikenai PPN atau tetap diperlakukan sebagai kebutuhan pokok yang memperoleh pembebasan (Anggraeni, 2024).

Pengalaman tersebut memperlihatkan kelemahan klasifikasi yang semata-mata bertumpu pada harga. Harga dapat berubah mengikuti kondisi pasar, sedangkan batas antara kebutuhan pokok dan barang premium berpotensi menjadi sumber perdebatan.

Kedua, mempertimbangkan klasifikasi berdasarkan atribut produk, bukan semata-mata harga. Daging dapat dibedakan melalui kode harmonized system (HS), jenis potongan karkas, sistem pemeliharaan, dan tingkat marbling. Karakteristik tersebut relatif lebih mudah diidentifikasi dan diverifikasi, terutama pada tahap impor (Cahyani & Riandoko, 2026).

Klasifikasi berbasis atribut produk dapat menjadi alternatif yang lebih tepat dibandingkan klasifikasi berdasarkan harga semata. Selain memberikan perlakuan pajak yang konsisten terhadap produk dengan karakteristik serupa, pendekatan ini juga dapat mengurangi celah substitusi.

Namun, penentuan atribut tetap harus disesuaikan dengan tujuan kebijakan, karena karakteristik yang menunjukkan kualitas premium belum tentu mencerminkan besarnya dampak lingkungan.

Ketiga, menyiapkan transisi dan komunikasi publik sebelum aturan berlaku. Kebijakan pajak konsumsi berisiko menimbulkan penolakan bukan hanya karena dampak ekonominya, melainkan juga karena masyarakat belum memperoleh penjelasan yang memadai mengenai barang yang dikenai pajak dan alasan pengenaannya.

Secara teknis, pemerintah dapat menerbitkan aturan pelaksanaan terlebih dahulu, memberikan masa transisi sekitar satu semester, dan mempertimbangkan penerapan bertahap dari titik impor sebelum memperluas pengawasan ke rantai perdagangan domestik. Pendekatan ini memberi ruang penyesuaian bagi pelaku usaha sekaligus mengurangi risiko gangguan di pasar.

Pengalaman akhir 2024 menunjukkan pentingnya kesiapan tersebut. Rencana kebijakan telah diumumkan dan diperdebatkan secara luas, tetapi akhirnya tidak diterapkan sebagaimana semula direncanakan. Persoalannya bukan semata-mata perubahan keputusan, melainkan ketidakpastian yang muncul ketika kebijakan diumumkan sebelum kriteria dan mekanismenya benar-benar jelas.

Keempat, menetapkan arah pemanfaatan tambahan penerimaan secara jelas. Tanpa tujuan yang dapat dipahami masyarakat, penyesuaian fasilitas PPN atas daging premium berisiko dipandang semata-mata sebagai upaya menambah penerimaan negara.

Salah satu arah yang dapat dipertimbangkan adalah penguatan anggaran untuk pemenuhan gizi masyarakat. Program Makan Bergizi Gratis (MBG), yang dilaporkan telah menjangkau 57 juta penerima manfaat, dapat menjadi salah satu prioritasnya (Sandy, 2026).

Dengan demikian, tambahan penerimaan dari konsumsi daging premium dapat menjadi salah satu sumber ruang fiskal untuk memperluas akses protein hewani bagi kelompok masyarakat yang membutuhkan. Pemanfaatannya tetap dilakukan melalui mekanisme penganggaran yang berlaku.

Keempat langkah tersebut menggeser arah kebijakan dari sekadar membatasi fasilitas yang kurang tepat sasaran menuju pembebasan PPN yang lebih adil. Jika aspek lingkungan juga diperhitungkan, penyesuaian kebijakan dapat sekaligus mendorong harga yang lebih mencerminkan biaya sosial dari produksi dan konsumsi daging.

Tantangannya tetap nyata. Ada risiko pelaporan nilai impor yang lebih rendah dari semestinya, perpindahan konsumsi ke hotel dan restoran, resistensi importir, serta tambahan beban administrasi bagi pelaku usaha. Namun, risiko yang perlu dihindari adalah mengulangi pola lama, yaitu mengumumkan kebijakan terlebih dahulu, lalu menetapkan kriterianya belakangan.

Pada akhirnya, pertanyaannya bukan semata-mata apakah wagyu pantas dikenai PPN. Negara memberikan fasilitas pembebasan PPN atas kebutuhan pokok bernilai puluhan triliun rupiah setiap tahun, termasuk untuk daging yang dikonsumsi kelompok mampu. Sementara itu, jutaan anak masih membutuhkan dukungan APBN untuk memperoleh makanan bergizi, termasuk protein hewani.

Jika fasilitas pajak dimaksudkan untuk melindungi kebutuhan masyarakat, siapa sebenarnya yang selama ini paling banyak menikmati manfaatnya?

*Tulisan ini merupakan salah satu artikel yang dinyatakan layak tayang dalam DDTC-PKN STAN Tax Writing Challenge. Adapun dua pemenang dalam lomba ini menjadi bagian dari delegasi DDTC untuk menghadiri FIT Annual Taxation Conference 2026 di Four Seasons, Mumbai, India.

Cek berita dan artikel yang lain di Google News.