AS Berkali-kali Usulkan Pajak Unrealized Capital Gains, Selalu Gagal

WASHINGTON, DDTCNews - Gagasan mengenakan pajak atas kenaikan nilai aset yang belum direalisasikan (unrealized capital gains) terhadap orang-orang superkaya di Amerika Serikat (AS) belum berhasil menjadi ketentuan pajak federal.

Sejak 2021, pemerintah dan anggota Kongres AS telah beberapa kali mengusulkan skema yang pada prinsipnya membuat kelompok superkaya membayar pajak lebih cepat atas kenaikan nilai kekayaan mereka, termasuk melalui mekanisme mark-to-market.

Namun, proposal tersebut berulang kali kandas di tengah proses politik di Washington. Gagasan itu muncul pada era Presiden Joe Biden, kembali didorong anggota Kongres, dan bahkan masih diperjuangkan setelah pergantian pemerintahan.

Salah satu usulan yang paling awal dan paling dikenal adalah Billionaires Income Tax yang diperkenalkan Senator Ron Wyden pada 2021.

Pada Oktober 2021, Wyden yang saat itu menjabat ketua Komite Keuangan Senat memperkenalkan billionaires income tax. Usulan tersebut ditujukan untuk memastikan miliarder membayar pajak setiap tahun atas penghasilan dari kekayaan, bukan menunggu sampai aset dijual.

Mekanisme yang digunakan untuk aset yang diperdagangkan adalah mark-to-market, yakni kenaikan atau penurunan nilai aset diperhitungkan setiap tahun. Usulan tersebut menyasar individu dengan aset sedikitnya US$1 miliar atau penghasilan setidaknya US$100 juta selama 3 tahun berturut-turut.

Pada November 2021, Wyden menyampaikan estimasi awal Joint Committee on Taxation (JCT) bahwa billionaires income tax berpotensi menghasilkan penerimaan US$557 miliar selama 10 tahun. Simak Pajak Atas Unrealized Gains Bakal Tambah Penerimaan Hingga Rp8.000 T

Gagasan tersebut muncul ketika Partai Demokrat tengah berupaya mencari sumber penerimaan untuk membiayai agenda belanja sosial dan perubahan iklim pemerintahan Biden.

Namun, usulan tersebut tidak masuk ke dalam paket legislasi yang akhirnya bergerak di Kongres. Salah satu kendala utamanya adalah tipisnya dukungan Partai Demokrat di Senat. Laporan Washington Post pada akhir 2021 menyebut sejumlah proposal pajak Wyden tidak memiliki dukungan suara yang cukup untuk diloloskan melalui proses rekonsiliasi anggaran.

Dengan demikian, usulan yang sempat diperkirakan menghasilkan ratusan miliar dolar itu tidak pernah menjadi pajak federal yang berlaku.

Biden Bawa Gagasan Serupa

Gagasan pajak atas unrealized gains kemudian diadopsi dalam bentuk berbeda oleh pemerintahan Biden. Dalam RAPBN 2023, pemerintah AS mengusulkan billionaire minimum income tax. Pajak minimum sebesar 20% itu ditujukan kepada rumah tangga dengan kekayaan lebih dari US$100 juta.

Yang menjadi dasar penghitungan bukan hanya penghasilan kena pajak biasa, tetapi juga unrealized capital gains. Dengan demikian, kenaikan nilai aset yang belum dijual ikut diperhitungkan dalam menentukan pajak minimum.

Pemerintah AS menjelaskan berdasarkan ketentuan saat itu, keuntungan modal umumnya baru dikenai pajak ketika terjadi peristiwa realisasi seperti penjualan aset. Akibatnya, kenaikan nilai aset selama masih dimiliki dapat menunda pengenaan pajak.

Usulan Biden tersebut diperkirakan dapat mengurangi defisit sekitar US$360 miliar dalam 10 tahun. Proposal tersebut menyasar lebih dari 700 miliarder AS. Namun, usulan tersebut kembali tidak menjadi undang-undang.

Pemerintahan Biden tidak berhenti. Dalam RAPBN 2024, Biden kembali mengusulkan pajak minimum 25% untuk 0,01% wajib pajak terkaya, yakni individu dengan kekayaan lebih dari US$100 juta. Pajak tersebut mencakup unrealized capital gains.

Usulan tersebut juga menghadapi penolakan politik. Senator Mike Crapo dari Partai Republik, misalnya, secara terbuka mengkritik proposal tersebut sebagai upaya memajaki kenaikan nilai aset yang belum direalisasikan.

Kemudian, dalam Greenbook RAPBN 2025 yang dirilis pada Maret 2024, pemerintah Biden kembali mengusulkan billionaire minimum tax, kali ini dengan tarif minimum 25%.

Departemen Keuangan AS menjelaskan pajak tersebut akan berlaku terhadap wajib pajak dengan kekayaan lebih dari US$100 juta dan pada dasarnya menghitung unrealized capital gains dalam total penghasilan untuk menentukan kewajiban pajak minimum.

Departemen Keuangan menyebut sistem tersebut diperlukan karena berdasarkan hukum yang berlaku, keuntungan modal umumnya baru dikenai pajak setelah direalisasikan. Dalam kondisi tertentu, keuntungan yang belum direalisasikan bahkan dapat lolos dari pajak penghasilan federal. Namun, lagi-lagi, usulan tersebut tidak disetujui menjadi ketentuan pajak federal.

Di Kongres, Wyden juga tidak meninggalkan gagasan tersebut. Pada November 2023, Wyden bersama sejumlah senator Demokrat kembali memperkenalkan Billionaires Income Tax Act. RUU tersebut ditujukan kepada wajib pajak dengan aset lebih dari US$1 miliar atau penghasilan lebih dari US$100 juta selama 3 tahun berturut-turut.

Wyden menggunakan pendekatan mark-to-market untuk membuat miliarder membayar pajak setiap tahun. Menurutnya, pendekatan tersebut dapat mengatasi strategi buy, borrow, die, yakni membeli aset yang terus meningkat nilainya, meminjam dengan menjadikan aset tersebut sebagai jaminan, lalu menunda realisasi keuntungan selama mungkin.

RUU tersebut tercatat sebagai S.3367 dan hanya sampai pada tahap diperkenalkan serta dirujuk ke Komite Keuangan Senat. Artinya, untuk kedua kalinya Wyden memperkenalkan legislasi serupa tanpa berhasil menjadikannya hukum federal.

Pergantian pemerintahan tidak sepenuhnya menghapus gagasan tersebut. Pada September 2025, Wyden kembali memperkenalkan Billionaires Income Tax Act melalui S.2845. Untuk pertama kalinya, usulan tersebut juga diperkenalkan di DPR melalui rancangan yang identik sehingga menjadi proposal yang diajukan di kedua kamar Kongres.

Rancangan tersebut secara eksplisit bertujuan menghilangkan penundaan pajak melalui strategi seperti buy, borrow, die dan mewajibkan kelompok miliarder membayar pajak secara tahunan.

Untuk aset yang dapat diperdagangkan, diusulkan menggunakan mekanisme mark-to-market. Sementara itu, untuk aset yang tidak dapat diperdagangkan, dalam RUU menyediakan mekanisme berbeda agar kewajiban pajak dapat tetap dikenakan tanpa harus memaksa wajib pajak menjual asetnya.

S.2845 diperkenalkan pada 17 September 2025 dan dirujuk ke Komite Keuangan Senat. Di DPR, rancangan identik H.R.5427 juga dirujuk ke Komite. Hingga kini, usulan tersebut belum disahkan menjadi undang-undang.

2026: Bergeser ke Wealth Tax

Pada 2026, gagasan mengenakan pungutan khusus kepada miliarder kembali muncul di tingkat federal, tetapi dengan desain berbeda.

Senator Bernie Sanders pada Maret 2026 memperkenalkan Make Billionaires Pay Their Fair Share Act. Berbeda dari proposal Wyden, RUU S.3956 ini tidak secara spesifik memajaki unrealized capital gains. RUU tersebut mengusulkan pajak tahunan atas nilai bersih aset yang dimiliki wajib pajak.

Rancangan identik di DPR, H.R.7767, juga diperkenalkan pada Maret 2026. Keduanya masih berada dalam proses komite Kongres.

Karena itu, perkembangan 2026 lebih mengarah pada perluasan agenda pajak kekayaan terhadap miliarder, bukan kelanjutan langsung dari unrealized capital gains tax berbasis mark-to-market.

Perdebatan mengenai pajak unrealized capital gains berangkat dari karakter sistem pajak AS yang mengenakan pajak capital gains ketika keuntungan direalisasikan.

Departemen Keuangan AS bahkan mengakui ada persoalan likuiditas dan valuasi dalam mengenakan pajak atas keuntungan yang belum direalisasikan. Persoalan tersebut terutama muncul untuk aset yang tidak diperdagangkan secara terbuka dan tidak memiliki harga pasar yang mudah ditentukan.

Pemerintah Biden mencoba mengatasi persoalan tersebut dalam desain Billionaire Minimum Tax. Untuk aset yang tidak diperdagangkan, misalnya, wajib pajak dapat menunda pembayaran sampai aset direalisasikan dengan mekanisme tertentu. Pemerintah juga merancang aturan valuasi agar wajib pajak tidak harus memperoleh penilaian tahunan atas seluruh aset nontradable.

Di sisi lain, pendukung kebijakan menilai sistem realisasi saat ini memungkinkan orang-orang superkaya menunda pajak atas kenaikan nilai aset selama bertahun-tahun.

Perdebatan tersebut membuat gagasan pajak unrealized capital gains terus kembali meskipun usulan sebelumnya gagal.

Negara Bagian Ikut Mencoba

Gagasan pemajakan atas unrealized capital gains tidak hanya hidup di Washington. Negara bagian New York, misalnya, telah beberapa kali mengusulkan billionaire mark-to-market tax.

Rancangan terbaru, S165 periode 2025-2026, akan memperlakukan kenaikan nilai aset milik penduduk dengan kekayaan bersih minimal US$1 miliar sebagai penghasilan tahunan. Rancangan tersebut masih berada di Komite Keuangan Senat New York. Catatan legislatif juga menunjukkan usulan serupa pernah diajukan pada periode 2021-2022 dan 2023-2024.

Sementara itu, California mengambil pendekatan berbeda. Proposition 40 yang akan diputuskan dalam pemilu November 2026 mengusulkan pajak satu kali sebesar 5% terhadap kekayaan tertentu milik miliarder. Pemerintah California mengklasifikasikannya sebagai wealth tax, bukan pajak tahunan atas unrealized capital gains.

Perjalanan berbagai usulan pajak atas unrealized capital gains di AS menunjukkan gagasan tersebut masih menghadapi persoalan, baik dari sisi politik maupun desain kebijakan. Pemerintah dan anggota Kongres berulang kali mencoba memperluas basis pemajakan kelompok superkaya, tetapi belum berhasil menjadikan pajak atas kenaikan nilai aset yang belum direalisasikan sebagai ketentuan pajak.

Keraguan terhadap kebijakan tersebut juga muncul dalam literatur akademik. Rishi A. Kumar dalam kajiannya berjudul Taxing Unrealized Capital Gains: A Progressive Taxation Measure or An Irrational Taxing Adventure (2024) menilai pemajakan atas keuntungan modal yang belum direalisasikan memiliki persoalan dari sisi ekonomi, administrasi, dan hukum. Kumar antara lain menyoroti persoalan valuasi aset, likuiditas, dampaknya terhadap perilaku investasi, serta besarnya biaya administrasi yang dapat muncul dari penerapan kebijakan tersebut.

Kumar menilai pemajakan atas unrealized capital gains memiliki manfaat ekonomi yang terbatas, tetapi berpotensi menimbulkan dampak negatif terhadap pertumbuhan ekonomi, daya beli, dan lapangan kerja. Selain itu, kebijakan ini juga membutuhkan biaya administrasi yang besar.

Dalam konteks AS, Kumar juga menyimpulkan penerapan kebijakan tersebut melalui undang-undang biasa menghadapi kendala konstitusional. Atas pertimbangan tersebut, ia menyebut pemajakan atas unrealized capital gains sebagai kebijakan yang bermasalah secara mikroekonomi, merugikan secara makroekonomi, dan tidak dapat diterapkan melalui jalur legislasi biasa.

Sebagai alternatif, Kumar mengusulkan pendekatan berbasis konsumsi untuk menjangkau akumulasi kekayaan tanpa memajaki kenaikan nilai aset sebelum direalisasikan. (dik)